深入推进改革开放创新 奋力开创高质量发展新局面（2）

（四）坚决打好三大攻坚战

1.推动重大风险防范化解取得明显进展。金融风险是当前的突出风险之一，许多其他领域风险最终都可能诱发金融风险。要坚持标本兼治、疏堵结合，有序可控防范化解金融风险。严厉打击非法集资等违法违规金融活动，坚决遏制金融市场高杠杆炒作，有效防范处置银行不良贷款，整顿规范资产管理业务，堵住表外业务风险口子。积极稳妥去杠杆，一手抓增量控制，一手抓存量化解，强化企业资产负债率和资本金约束，加快市场化法治化债转股、兼并重组等步伐，推动国有企业去杠杆取得扎实进展。要加强引导，防止居民债务过快增长、向房地产领域过度集中。金融机构要优化并严格授信管理，加强风险内控，不能对企业信贷“垒大户”，不能违规发放消费信贷。强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管、提升监管效能。

2.加大精准脱贫力度。《报告》提出，2018年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人。要深入推进产业、教育、健康、生态和文化等扶贫，补齐基础设施和公共服务短板，加强东西部扶贫协作和对口支援，激发脱贫内生动力。要进一步聚焦重点区域和群体，集中扶贫资源予以扶持。强化对深度贫困地区精准支持，中央财政新增扶贫投入及有关转移支付向深度贫困地区倾斜。强化对贫困老年人、残疾人、重病患者等特定贫困群众精准帮扶，因户因人落实保障措施。攻坚期内脱贫不脱政策，新产生的贫困人口和返贫人口要及时纳入帮扶。坚持现行脱贫标准，完善考核机制，既确保进度，更要确保质量，严肃查处假脱贫、“被脱贫”、数字脱贫，确保真扶贫、扶真贫、真脱贫，让脱贫得到群众认可、经得起历史检验。

3.推进污染防治取得更大成效。治理大气污染是污染防治的重中之重。《报告》强调，要巩固蓝天保卫战成果。2018年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。对钢铁等污染排放量大的行业，要推动超低排放改造。提高污染排放标准，明确排放达标时限，对到期不达标的企业要坚决依法关停。要大力发展清洁能源，继续优化能源结构。我国能源禀赋的特点是煤多、油少、气缺，目前煤在能源消费中的比重仍超过60%，今后煤的消费占比会逐步下降，但以煤为主的能源结构短期内不可能根本改变。现在，我国石油、天然气对外依存度已分别接近70%和40%，再继续大幅提高的制约因素很多，而且安全风险隐患很大。我国可开发水电资源开发度超过75%，潜力已经不大；核电、风电、太阳能等受到多种因素制约，在能源消费中的比例不可能一下子提得很高。满足日益增长的能源需求和减少污染排放，必须从加强煤炭清洁高效利用上想办法、找出路。

（五）大力实施乡村振兴战略

实施乡村振兴战略，既要促进农村生产力发展、生产关系变革，也要调整城乡关系、优化国家发展战略布局，涉及范围广、触及层次深，必须统筹谋划、突出重点，有力有序向前推进。《报告》要求，制定乡村振兴规划，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，健全城乡融合发展体制机制，依靠改革创新壮大乡村发展新动能，加快实现农业农村现代化。

1.推进农业供给侧结构性改革。当前农产品供求结构矛盾相当突出，一方面部分农产品销售困难、价格下跌，特别是粮食库存过多，另一方面部分优质农产品供给不足，进口数量大幅增长。2017年我国谷物及谷物粉进口2559万吨，数量增长16.4%、金额增长17.2%；进口大豆9553万吨，数量增长13.8%、金额增长19.6%，这两项合计就超过1.2亿吨，相当于全国粮食产量的1/5。进口牛奶占我国市场的四成左右，如果算上大量的海外代购，比例就更高。肉类、糖、棉花等都有不少进口。农产品供求的这些结构性矛盾和问题，突出反映了我国农产品质量不高、市场竞争力不强。要以加快推进农业由产量导向向质量导向转变为目标，加大农业结构调整力度。《报告》提出，要培育新型经营主体，加强面向小农户的社会化服务，鼓励支持返乡农民工、大中专毕业生、科技人员、退役军人和工商企业等从事现代农业建设、发展农村新业态新模式。深入推进“互联网+农业”，多渠道增加农民收入，促进农村一二三产业融合发展。

2.全面深化农村改革。推进乡村振兴，必须依靠深化农村改革，完善体制、创新机制，全面激活市场、激活要素、激活主体。土地问题是关系战略全局的根本性问题之一，土地制度是国家的基础性制度之一。要坚持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。适应新型城镇化深入发展、农村人口大量转移的新形势，深化农村土地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权，使农村大量的闲置宅基地和闲置农房等资源充分利用起来，拓展增加农民财产性收入来源。推进集体产权、集体林权改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

3.推动农村各项事业全面发展。要继续坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，完善农村医疗、教育、文化等公共服务，改善供水、供电、信息和道路等基础设施，缩小城乡基础设施和公共服务差距。《报告》还对开展农村人居环境整治、促进农村移风易俗、健全乡村治理体系、培育乡村振兴人才等提出要求。要通过不懈努力，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

（六）扎实推进区域协调发展战略

坚持区域协同、城乡一体，完善区域发展政策，推进基本公共服务均等化，提高基础设施通达程度均衡水平，逐步缩小城乡区域发展差距，把各地比较优势和潜力充分发挥出来，形成促进全国经济发展的整体合力。

1.塑造区域发展新格局。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展相对滞后，是制约区域协调发展的短板，必须加大对这些地区的支持力度，使其赶上全国发展的步伐。要大幅增加中央财政转移支付，加快交通、水利、能源等基础设施建设，实施好跨省区重点革命老区振兴发展规划，落实和完善支持新疆、西藏和四省藏区发展的政策举措。京津冀协同发展、长江经济带发展和西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展，党中央、国务院有明确部署，要切实抓好落实。我国在促进区域发展方面有很多战略，这些战略虽各有侧重，但都是置于国家整体发展战略框架之下的，相互之间有着紧密的内在联系，是一个不可分割的有机整体。制定区域间差别化经济政策必须在全国统一的制度和政策框架下统筹兼顾、综合考虑。推动区域协调发展，最为重要的是健全统一市场，加强基础设施互联互通和公共服务共建共享，促进资源要素自由流动和高效配置。

2.提高新型城镇化质量。这些年我国城镇化发展很快，但也存在着不少矛盾和问题。比如，目前常住人口城镇化率虽已达到58.5%，但户籍人口城镇化率刚刚超过42%，大量长期生活在城镇的人员没有享受“同城待遇”。《报告》强调新型城镇化的核心在人，并围绕这一核心提出了一系列促进新型城镇化质量和水平提高的重要举措。2018年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化。《报告》要求完善城镇规划，优先发展公共交通，健全菜市场、停车场等便民服务设施，有序推进“城中村”、老旧小区改造。加强排涝管网、地下综合管廊、海绵城市等建设。要加强精细化服务、人性化管理，使人人都有公平发展的机会。

（七）积极扩大消费和促进有效投资

我国有13亿多人口，正处在由中高收入向高收入迈进的阶段，拥有世界上规模最大且不断增加的中等收入群体，需求潜力巨大。扩大内需是我国发展的战略基点。《报告》强调，要顺应居民需求新变化扩大消费，着眼调结构增加投资，形成供给结构优化和总需求适度扩大的良性循环。

1.增强消费对经济发展的基础性作用。随着人民群众生活水平提高，对优质产品和服务消费需求日益提升。要适应消费需求变化，完善政策措施，改善消费环境，在扩大传统消费的同时，推进消费升级。发展消费新业态新模式，推动网购、快递健康发展。培育壮大消费新增长点，将新能源汽车车辆购置税优惠政策再延长三年，全面取消二手车限迁政策；积极扩大信息消费，发展数字家庭、远程定制、体验分享等消费新模式，满足数字生活新需求。要大力支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给，既破除准入限制等壁垒，又在土地、税收、信贷等方面加大政策扶持。同时，推动互联网与服务业融合发展，提供更多优质便捷个性化服务。

2.发挥投资对优化供给结构的关键性作用。无论是培育新动能、创造新供给、推动高质量发展，还是防治污染、脱贫攻坚、补齐中西部地区基础设施和民生领域的短板，都离不开投资，有效投资需求有很大潜力。我国总储蓄率高，社会资金充裕，扩大有效投资也有条件。要继续发挥政府投资引导作用，落实鼓励民间投资政策措施，坚持国企民企一视同仁，营造稳定、透明、公平投资环境，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，使民间资本进得来、能发展。

（八）推动形成全面开放新格局

面对国际环境新变化和国内改革发展新要求，要进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，以高水平开放推动高质量发展、助力全面深化改革，加快培育国际经济合作和竞争新优势。

1.推进“一带一路”国际合作。要按照共商共建共享原则，推动落到实处、见到实效。加强互联互通合作，推动国际大通道建设，改善交通运输设施条件；深化沿线大通关合作，加强政策规则标准三位一体“软联通”。我国具备制造产能和外汇储备“双优势”，要扩大国际产能合作，带动中国制造和中国服务走出去，实现互利共赢。创新对外投资方式，优化对外投资结构。着眼加快形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，加大西部、内陆和沿边开放力度，提高边境、跨境经济合作区发展水平，拓展开放合作新空间。

2.促进外商投资稳定增长。利用外资是我们的长期方针。利用外资不是简单地引进资金，更重要的是获取先进技术、管理经验、市场机会、销售网络等。面对全球引资竞争加剧和国内利用外资疲弱的挑战，《报告》要求加强与国际通行经贸规则对接，建设国际一流营商环境，并提出了一系列吸引外资的重大举措。大幅放宽市场准入，全面放开一般制造业，扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等领域开放，特别是加大金融业开放力度，放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等外资股比限制，统一中外资银行市场准入标准。提高外商投资便利化水平，简化外资企业设立程序。为打造改革开放新高地，要高标准高质量推进自贸试验区建设，赋予自贸试验区更大改革自主权，探索建设中国特色自由贸易港。

3.巩固外贸稳中向好势头。2017年我国进出口增长14.2%，扭转了连续两年负增长局面。2018年世界经济继续复苏，全球贸易有望较快增长，但保护主义抬头，不稳定不确定因素依然较多。《报告》从落实和完善进出口政策、提高通关便利化水平、改革服务贸易发展机制、培育贸易新业态新模式、推动加工贸易向中西部梯度转移等方面，对外贸发展作出了部署。《报告》提出，要积极扩大进口，并出台下调汽车、部分日用消费品等进口关税政策，表明了我国以更大力度开放市场的决心和行动。

4.促进贸易和投资自由化便利化。经济全球化符合世界各国的根本利益，是不可逆转的历史潮流。《报告》强调，中国坚定不移推进经济全球化，维护自由贸易，愿同有关方推动多边贸易谈判进程。针对国际贸易中存在的争端问题，《报告》指出，中国主张通过平等协商解决贸易争端，反对贸易保护主义，坚决捍卫自身合法权益。

（九）提高保障和改善民生水平

立国之道，惟在富民。增进民生福祉是发展的根本目的，也是推动发展的强劲动力。《报告》指出，要在发展基础上多办利民实事、多解民生难事，兜牢民生底线，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

1.着力促进就业创业。就业是民生之本。2018年就业压力仍然很大，其中高校毕业生820多万人，再创历史新高。要坚持就业优先战略和积极就业政策，加强全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训。深入实施高校毕业生就业创业促进计划和基层成长计划，扎实做好农民工、去产能分流职工、城镇就业困难人员等群体就业和退役军人安置工作。当前“互联网+”、共享经济等催生了大量新就业形态，要因势利导，完善用工、社保等政策，充分释放创业带动就业的巨大潜力，使更加公平、更加充分的就业成为我国发展的突出亮点。

2.稳步提高居民收入水平。《报告》从促进居民收入增长和减轻税负两方面提出了措施。继续提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金，将直接增加老年人收入；合理调整社会最低工资标准，有利于促进新就业人员特别是农民工群体增收；完善机关事业单位工资和津补贴制度，将使机关事业单位工作人员增收。在《报告》其他部分中，还有促进农民、科技人员、贫困人口增收的措施。提高个人所得税起征点和增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除等减税措施，将使绝大多数群体受益。

3.发展公平而有质量的教育。针对义务教育发展不均衡问题，《报告》要求推动城乡义务教育一体化发展，教育投入继续向困难地区和薄弱环节倾斜，切实降低农村学生辍学率，抓紧消除城镇“大班额”。针对全面两孩政策实施后学前教育资源短缺问题，要加大支持力度，吸引社会力量举办托幼机构，加强师资培养培训，实行更加有效的督导监管。适应高质量发展的要求，着力办好职业教育和技能培训，鼓励企业等社会力量举办高质量的职业教育，解决好劳动力素质和结构与之不相适应、特别是高技能人才严重短缺等问题。以经济社会发展需要为导向，优化高等教育结构，加快“双一流”建设，支持中西部建设有特色、高水平大学。

4.实施健康中国战略。健全医疗卫生服务体系和全民基本医保，抓好重大疾病防控，推进分级诊疗和家庭医生签约服务，利用互联网、大数据等创新医疗服务，是保障人民健康的重点工作。《报告》提出，提高基本医保和大病保险保障水平，居民基本医保人均财政补助标准再增加40元，一半用于大病保险。针对当前医生、护士等人才紧缺问题，《报告》要求加大医护人员培养力度，加强全科医生、儿科医生队伍建设。《报告》还对支持中医药事业传承创新发展、创新食品药品监管方式、开展全民健身等作出部署。

5.更好解决群众住房问题。要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实地方主体责任，继续实行差别化调控，建立健全长效机制，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让广大人民群众早日实现安居宜居。政府在住房方面的职责是保基本，《报告》中提出一系列保基本的举措。包括启动新的三年棚改攻坚计划，共改造1500万套棚户区，2018年开工580万套；加大公租房保障力度，对低收入住房困难家庭要应保尽保，将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员纳入保障范围。

6.强化民生兜底保障。这事关社会公平正义，也是政府义不容辞的责任。《报告》有针对性地提出了保障措施，包括稳步提高城乡低保、社会救助、抚恤优待等标准，发展居家、社区和互助式养老，关心帮助农村留守儿童，加强城乡困境儿童保障，做好伤残军人和军烈属优抚工作，加强残疾人康复服务，健全社会救助体系。

进入新时代，政府工作责任重大、使命光荣，要有新气象新作为。《报告》强调，要牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，落实全面从严治党要求，加强政府自身建设，深入推进政府职能转变，全面提升履职水平，为人民提供优质高效服务。

（作者系国务院研究室主任，本文是作者撰写的2018年《政府工作报告》解读文章，刊发时有删节)