新型城镇化建设的思考与建议（5）

（四）基于遇到的难点，要加快农业转移人口市民化的突破点就是创新推进农民工的落户政策。

在2015年中央财经领导小组第九次会议上，习近平总书记强调：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”其中的一个重要环节，就是要加快户籍制度改革，“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”。在城镇就业而没有转入城镇户籍的这种人口很多，他们享受不到城市基本公共服务，也很难融入这个城市的社会，还有可能带来一些其他的问题，比如留守老人、留守儿童的问题，这是很大的隐患。新型城镇化的重要目标就是要缩减常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距。

为什么很多农民工不愿意到城镇落户，却还要推进农民工到城镇落户？有些人的顾虑可能是以后会不会就没有户籍制度了，而是像国外一样实行登记制。根据我们的研究，户籍制度作为一项经济社会的管理制度，在我们国家可能会长期存在。户籍制度从建国以来，发挥了比较好的作用，特别是在对社会稳定方面发挥了很大的作用。因为中国和很多其他国家不一样，中国区域之间相对来说是存在差距的。户籍制度取消需要两个基本条件：第一，城镇化水平达到70%以上，农村人口占20%左右；第二，农村人口和城镇人口享有基本相当的社会保障水平，但是要实现这两项难度都是相当大的。

那么，是不是可以通过户籍制度改革剥离掉附加在户籍上的隐形福利？要知道，户籍制度附加了很多社会福利，要完全剥离是不太现实的，因为社会福利的改革涉及巨大的利益格局调整，不可能将过去诸多的社会福利在短期内剥离开来。有些城市，有户籍才可以买到房，才可以摇到车号，没有户口的话，买车、买房、上学等等都会受到限制，反而把福利和户籍绑得越来越紧了。

如果有居住证了，是不是城镇户口就没有必要了？一方面，居住证跟有城镇户籍的含金量还是有很大差距的。虽然根据《居住证暂行条例》，持有居住证可以享有义务教育、基本公共就业服务等6项基本公共服务和办理出入境证件、机动车登记等7项便利，但是和城镇居民相比还是有所区别，比如选举权，如果不是户籍人口就没有这个权利，还有就业扶持、孩子高考、失业保险、最低生活保障，甚至保障性住房等，都是有差距的。

另一方面，《居住证暂行条例》是条例，是暂时的，而户籍是法律。《居住证暂行条例》管理的这些福利不确定性比较大。如果说这座城市的经济状况变得不太好了，财政压力比较大了，很可能就会降低城镇非户籍人口的福利。所以我们还是要尽量让有条件、有意愿的农民工落户到城镇。

农民工真不愿意落户吗？要科学认识农民工落户的问题。在2016年4月和8月，国家发改委国土所和全国总工会合作在全国12个省就农民工落户的意愿开展了专题问卷调查，问卷涉及12个省、50个地级市、50个县、50个镇，涵盖了大中小不同城市和东中西地区。结果表明，绝大多数农民工受城市工作生活条件、公共服务和福利等优势吸引，向往稳定、高质量的城市生活，如果能有效解决城市稳定就业、住房和子女就学等问题并维护其在农村的土地权益，农民工落户意愿将大幅度提升。结果发现：第一，农民工愿意落户的占一定比例，不愿意落户的也有一定比例，但是持观望状态的比例比较高，占了四成左右。什么叫观望状态呢？就是说我要看国家能够给我什么样的福利才会决定是否要落户。第二，不愿意落户的首要原因是怕失去土地权益的农民工有58.4%。第三，对落户条件不了解也是落户率不高的一个重要原因。第四，如果保留农民工在农村的权利就能够提高农民工落户的意愿，如果保留在农村权利，农民工落户意愿直接从20%多提高到70%多。所以我们的结论是，农民工落户意愿不高是当前制度安排信息不对称和较高隐形门槛背景下的现实选择结果，而政策供给不足是当前农民工落户意愿“不高”的主要原因。