新型城镇化建设的思考与建议（6）

三、分区域差别化推进农民工落户

目前，中国落户政策分类的主要维度是“城市规模”的差别，落户门槛随城市规模增大而提高，这实际延续了自上世纪80年代的城市发展方针：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”然而，单以城市规模为标准设置的差别化落户政策还存在诸多局限，亟需调整改进。一是“愿落户的地方不让落，让落户的地方不愿落”，落户陷入死结。二是同样是特大城市和超大城市，农民工规模和跨省农民工比例差异较大，采用相同的落户政策是不适宜的。三是中小城市落户门槛低于大城市的要求不具有普遍适用性。有些大城市、特大城市农民工并不多，如东北地区的哈尔滨、沈阳；而东南沿海地区的一些中小城市，外来人口规模大且占常住人口的比例超过50%，如，晋江、嘉兴，后者在放开落户所面临的公共支出压力要远大于前者。四是城市规模的认定存在受行政区划影响的问题，如果某城市一旦县（市）改区，城区范围将大幅度扩大，城区人口规模也将出现较大的改变，以城市规模为标准制定的落户条件就会发生较大变化。

不区分区域差异和农民工群体差异的落户政策难以实施。一是中国户籍差距已从以城乡差距为主向区域差距为主转变。经过多年的改革与发展，中国的城乡二元结构已经发生了根本性的变化，农村户籍的“含金量”与日俱增，与城市户籍“含金量”的差距逐渐缩小。但随着我国区域发展绝对差距持续拉大，经济发达地区公共服务水平较高，其城镇户籍的“含金量”就更大，而欠发达地区公共服务水平明显偏低。区域之间的户籍“含金量”差距逐渐超过了城乡户籍间的差距，忽视我国巨大的区域发展差距和公共服务水平差距来推进农民工落户是行不通的。

二是随着中国农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民工群体结构日趋复杂，包括长期进城农民工和非长期进城农民工、举家迁徙农民工和非举家迁徙农民工、新生代农民工和老一代农民工，分异特征日趋明显。长期进城、举家迁徙、新生代农民工落户意愿高、定居能力较强，应作为进城农民工中的重点落户人群；而其他农民工一般落户意愿和能力较弱，重点则应放在为其提供基本公共服务以及进行职业培训、帮助其增强落户能力和意愿。如对农民工群体不作结构性区分，“一刀切”推进农民工落户是不切实际的。

推进农民工差别化落户不仅要考虑落户政策的供给方——城市政府的落户压力，也要考虑政策的需求方——农民工的落户意愿和能力，只有城市落户供给政策与农民工差别化的政策需求相匹配，才能实现农民工顺利落户。对于落户政策供给方，城市政府面对的落户压力主要取决于农民工的数量和跨省农民工的比例。对于落户政策需求方，农民工自身条件的差异决定了农民工的落户意愿和能力。鉴于举家迁徙和长期进城的农民工落户意愿和落户能力更强，相对于老一代农民工新生代农民工是更容易市民化的群体，应将举家迁徙、长期进城、新生代农民工作为推进农民工落户城镇的重点群体。此外，差别化推进农民工落户应首先考虑落户政策供给方城市压力的差异，相应地应将区域类型差别作为主差异，而将农民工条件的差异作为次差异。