坚持党的全面领导 推进党和国家机构改革（2）

三、新时代党和国家机构改革必须坚持党的全面领导

在各领域各方面工作中坚持党的全面领导，是深化党和国家机构改革的根本所在。

什么是党的全面领导？首先，党是领导一切的。自毛泽东在1962年提出这一伟大判断以来，历届党的领导人都始终坚持这一根本原则，习近平进一步将“党是领导一切的”写入党章。党的十九大报告提出新时代中国特色社会主义方略的“十四个坚持”之首，就是坚持党对一切工作的领导。其次，坚持党的全面领导的目的是充分发挥党的领导的制度优越性，不等于“党政合一”，更不是简单的“党政分开”，而是在党政分工的基础上进一步加强党的领导能力，要克服“党政不分”的弊端，也要克服“相互否决”的弊端，保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一。

如何贯彻党的全面领导？党的领导是具体的、务实的，必须把党的领导贯彻到治国理政全部活动之中，在党领导下不断完善中国特色社会主义制度，不断发展经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的制度体系。具体来看：一是建立健全党对重大工作的领导体制机制，在党领导各方面工作的全局中起到纲举目张的统领作用；二是强化党的组织在同级组织中的领导地位，确保党的组织同其他组织的关系真正理顺；三是要更好发挥党的职能部门作用，促进党中央决策部署落实到位，确保实现党在政治上、思想上、组织上的全面领导；四是统筹设置党政机构，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，构建适应新时代发展要求的党政机构新格局。[2]

党的全面领导是机构改革攻坚的必然要求。改革的攻坚性要求党的全面领导。从“党的建设”到“国家机构改革”，党中央始终坚定全面深化改革的大战略，改革大业次第铺开。新中国成立以来，我国进行了十几次较大的国家机构改革，取得了显著成效，但依旧存在许多未能啃动的“硬骨头”。首先，之前的机构改革主要体现在组织结构和职能结构上，在权力结构和利益结构上并未做到根本性的调整。其次，之前的机构改革重点在“简政”，即转变政府职能，向市场、社会放权；在“精兵”方面则举措不多，干部队伍、公务员队伍“能上能下”的机制尚不健全。这些“硬骨头”涉及复杂的利益关系，很难通过国家机构的自我革新得到解决，必须从政治层面着手解决，交由“党的全面领导”加以攻坚，体现了我党的改革大智慧。

改革的全面性要求党的全面领导。此次改革涉及党政军群各类机构的系统性改革，具体包括中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构等八个方面。从上至下、从中央到地方各级机构均作了全面调整改革部署，作为这些机构的领导核心，党的全面领导对改革有决定性作用。

加强党的全面领导是适应新矛盾的需要。社会主要矛盾是推动社会经济发展的主要动力。1949年以来，我国社会主要矛盾经历了三次较大的演变，国务院机构改革也经历了三个不同阶段。

一是社会主义建设探索时期。1956年党的八大首次提出，当前社会主要矛盾不再是阶级斗争，而是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。应该说，这一定位是十分符合当时国情，但在探索社会主义建设道路过程中也出现了一些曲折，如“文化大革命”时期出现了用所谓阶级斗争代替生产斗争的做法。

这一时期，国家机构改革最大的特征是与官僚主义作斗争。毛泽东同志对政府官僚主义深恶痛绝，因此这一时期的中央政府机构改革，呈现明显的去官僚化。这主要体现在：机构整合和人员裁减。由于中央对社会主要矛盾的定位在经济发展与阶级斗争之间徘徊，计划经济体制又要求政府对国民经济发展进行大规模系统干预，在中央政府机构设置方面必然“小而多”，因此机构改革也始终未能跳出“机构精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。但这一时代作出了两个重大制度创新一直沿用至今，一是国家制度，体现在1954年宪法和国家机构的创建；二是党的制度，体现在八大党章。但值得说明的是，即便是在“文革”期间，国家机构的去官僚化也仍然没有长期将党的领导弃至一边。1968年秋，全国29个省区市都建立了本级革命委员会。此后不久，为体现党对革委会的领导，各省区市又成立了中共革委会核心小组，行使原省委职权；从1969年党的九大开始进行全面“整党建党”，各省区市又重新开始选举产生新一届的党委领导班子。到1971年8月，各省区市党委新的领导班子均已恢复，并成为各省“革委会”的直接领导机构。[3]

二是进入改革开放时期。1981年党的十一届六中全会重新认识国情，全会决议中再次提出：在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。

这一时期，国家机构改革最大的特点是适应社会主义市场经济体制改革的需要。进入改革开放时代，发展已成为第一要务，社会主义市场经济体制的建设和完善成为我党和国家最核心的任务。最初，经济改革由农村发轫，逐步转向城市，计划经济体制下政府机构设置的问题逐渐暴露，过多的实际经济管理部门已不适应发展市场经济的要求，管得过多过死是这一阶段机构改革的直接原因。这一时期的机构改革围绕适应社会主义市场经济体制的要求，渐进性地进行了机构调整，逐步改变管得过多过死的机构设置状况，将更多权力下放给市场和社会，将政府不必要的职能以“转企”、“转社”的形式剥离。这一时期，理顺党政关系的主要目标是解决“以党代政”、“党政不分”的问题，探索更加科学的党的执政方式。从这一时期的主要矛盾出发，党所肩负的提高经济社会生产力、满足人民日益增长的物质文化需要的主要任务，也决定了各级政府的“发展型”特征，一方面更好地激发和维护市场主体的活力、创造力，另一方面在社会主义市场经济活动中找准定位，避免越位、防止缺位。

三是中国特色社会主义新时代。党的十九大报告首次做出重大判断：我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

国家机构改革的最大特点是顺应国家治理现代化需要，着力提高党和国家机构改革的系统性、协同性。本轮党和国家机构改革最重要的政治背景，就是党的十八大以来党的领导全面加强。从2016年1月中央政治局会议提出“四个意识”，到十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，再到党的十九大报告，无不强调加强党的集中统一领导。党和国家机构改革，就是加强党的领导的落脚点，这一方面是因为“党的领导的实施，离不开党和国家机构坚决有效的执行力”，“加强党的长期执政能力建设，要求顺应党和国家事业发展需要、健全完善‘优化协同高效’的党和国家管理体制”，[4]另一方面也是由于不平衡不充分是发展方面更深层次的问题，客观上需要在国家治理上进行更彻底的变革。韩正同志在党的十九届三中全会提出，要抓住关键环节和时间节点，做好国务院机构改革工作。坚持“先立后破、不立不破”。之前的改革更多要求是“破”，即破除和变革制约经济社会发展的上层建筑，而现在更多要求是“立”，即创新符合新时代我国经济社会发展的上层建筑，在相关职责调整到位前，有关部门和单位要按原职责落实工作任务，确保不出现责任缺位、工作断档。

总之，我国的经济基础经历了从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，再到当前向更加开放的发展转变，上层建筑也随着经济基础不断调整，反映了社会主要矛盾的不断演变，反映了经济社会发展的根本要求。