2019，财税体制改革和积极财政政策的“降龙十八掌”

国之事乃全民之事，是牵一发而动全身的事态。执政者既谋一域，更要谋全局。这是辩证统一的重要问题。随着国家治理概念和理论的兴起，改革与调控在大多数领域便也成为“泾渭分明”的词汇。一般而言，在现行逻辑、制度、架构不变的情况下，通过对政策决策和策略手段的方向、力度和运行机制的调整就可以实现宏观政策目标称之为调控；而若要较大幅度地改变现行逻辑、制度和架构，则称之为改革。受益于财政系统的辛勤扎实的工作和高涨的主观能动性，客观上说，财政政策已经很难在改革和调控的实践中做出明显的区分了。比如说，要扩大财政支出，受到近年来超收收入大幅减少，而资金使用绩效明显提升的影响，不进行税制改革、不实施政府债务改革，扩大财政支出的调控任务就很难执行下去。这样，在本文的分析中，我们不严格地区分财税改革和宏观调控的手段和内容，而是将其作为一体，在落实好“形成全局工作的强大合力”的要求下，实现本文的分析和论证目标。

如果大家并不反对在实践中将财税体制改革与财政宏观调控进行有效打通和综合起来分析，那么在理论上我们就需要解决好“逆周期调节”和“现代财政制度”的关系问题。2019年，财政宏观调控的基调是“逆周期调节”，所以财政总体上要以“逆周期”的手段，积极性、扩张性的方向，处理好、应对好总需求增长、有效供给不足、产出收益下滑、全要素生产率下降和资产泡沫风险等问题。党的十八届三中全会明确指出，我国财税体制改革的目标是建立现代财政制度，2019年的财税体制改革自然要在结合财政经济现实运行情况的基础上，继续向这一目标迈进。这样，对“逆周期调节”和“现代财政制度”的关系处理就成为：以“逆周期调节”的主要矛盾作为须应对和化解的关键问题，无论是相关调控，还是所涉改革，都坚持问题导向；以“现代财政制度”的主要特征和构成要求作为须坚持的基本原则和总体框架，财政改革和财政政策均须在趋同原则下，坚持“顶层规划”。两者不是对立的，而是互为补充的；两者也不是简单的规划和执行的关系，而是相互融合统一。

2019年“逆周期调节”的总体目标是：保持经济平稳运行，畅通国民经济循环。为实现这一目标要求，有效化解总需求增长缓慢、有效供给不足、产出收益下滑、全要素生产率下降和资产泡沫风险等构成风险，应以财政政策为基础，着力构建“逆周期调节”的五大支柱。即：一是增加总需求，既以最终需求的增长作为着力重点，又兼顾中间产品需求的增长；二是提升收益率，以此激励企业再投资，增强活力和动力，并降低杠杆风险；三是提升信用水平，弥补杠杆和久期下降情况下形成的市场缺口，避免资产价格异动甚至是泡沫破裂；四是优化资源配置，通过改善布局，以最快的方式提高生产效率，降低市场扭曲，构筑发展潜力；五是扩大有效供给，在支持全面创新和完善市场机制的情况下，提升产业链水平。

为支撑“逆周期调节”的五大支柱，财政政策将针对五大支柱问题的关键节点问题和目标发力。第一，增加总需求的财政政策，现阶段须满足扩大最终消费和引导中间消费的要求。具体有：一是在扩大最终消费上，要加大政府专项债券的发行力度，以推进基础设施补短板的建设和开展好公共服务，并消除教育、育幼、养生、医疗、文化、旅游等产业发展所遇到的“瓶颈”；要推进个人所得税改革，落实好专项附加扣除的各项标准，以增强消费者的消费能力，从而扩大最终消费。二是在引导中间产品的消费、扩大投资的问题上，要推进企业所得税改革，创新和试点投资抵税机制，推动机器设备等生产性投资；要将“经济园区之内的厂房改造、结构调整和功能提升，不再增收地价款”的政策扩大到全国各个工业领域，推动工业企业的厂房改造等固定资产投资；要通过政府的相关支持基金，与金融机构协作，开展仓单质押业务，支持和促进存货投资，便利企业资金流转。

第二，提升收益率的财政政策，财政政策的着力点是提升企业的产出效益，并优化市场的竞争机制，“强化竞争政策的基础性地位”。构成要点是：一是要对生产领域实施全面减税，在全面提升企业的经营主动性、效率性的基础上，将原属于政府的一部分收益分配空间转移给企业，共同提升企业产出收益。生产领域的全面减税既包括生产环节的税收，也包括与生产活动相关联的收入性税种。总体减税安排预期有：增值税作为直接的生产性税收继续按照“三档税率变两档、多层税负相趋同”的方向进行改革，2019年在2018年降低17%、11%两档税率各1个百分点的基础上，继续再降低2个百分点左右，从而大幅度下降生产企业的税负，并间接降低消费者的税负水平；企业所得税改革应坚持“实际受益、市场公平”的原则不断深化减税安排，在总体保持现行税率水平的情况下，以鼓励创新、加大生产性投资和推进高质量发展为重点，大幅度增加税前扣除的内容，并针对中小企业继续探索降低税率水平的条件和范围，以降低税负、增强预期；个人所得税改革应在取得现行成果的基础上，继续向家庭综合征收、按功能属性细分管理收入种类的方向推进，形成以税后收入再投资产出创造的资产收益税负最低、创造产出的劳动收入实际税负较低、而以收入投资资产溢价的税负较高的收入结构安排。二是强化竞争政策的基础性地位，并着力应用于财政资源配置和政府采购管理的实践。进一步完善政府采购制度的安排，融合政府采购市场与普通的商品市场；进一步提升政府购买服务的效率和能力，在避免形成加杠杆、增补贴、做刚兑的基础上，充分借助市场力量、坚持公平竞争、坚持质量第一，形成政府购买服务融合参与现行市场体系，并助推相关行业企业发展创新的良性机制。

第三，提升信用水平的财政政策。资本市场是一个杠杆、久期和信用水平的“三元平衡”市场，在结构性去杠杆、大力开展久期管理的形势下，要保持市场融资环境的基本稳定，就需要增加信用水平以作对冲，而财政则是提升信用水平、开展风险转换的主体力量。一是以国家融资担保基金为载体，通过担保“总对总”、再担保“国对省”和投资“上对下”的业务安排，有效推动股东商业金融机构、地方政府的再担保公司和地方所属的担保机构积极开展业务，为实体经济企业，特别是民营企业和中小企业提供担保增信服务，并坚持低担保费用水平的保本微利经营原则；二是以风险补偿和降低风险贴水为方向，通过设立政府补贴、开展政府贴息或组建政府风险补偿基金的方法，增强企业的融资能力，适当降低企业的融资成本和风险贴水水平。