孔祥智：构建农业农村优先发展的体制机制

孔祥智 中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师

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一、2018年实施乡村振兴战略的进展情况和存在的问题

（一）进展情况

2017年10月，党的十九大提出实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展。紧接着，2018年的中央一号文件，对乡村振兴战略的实施进行了具体部署，提出了2020年、2035年、2050年三个阶段的目标任务。

2018年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，提出统筹城乡发展，统筹生产生活生态，以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，动员各方力量，整合各种资源，强化各项举措，加快补齐农村人居环境突出短板。

2018年9月26日，中共中央、国务院联合发布《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，提出按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化实化工作重点和政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动。

2018年4月24日，农业农村部印发《关于大力实施乡村就业创业促进行动的通知》，提出按照“政府搭建平台、平台集聚资源、资源服务就业创业”的总要求，动员各方力量，整合各种资源，强化各项举措，通过壮大产业、培育主体、搭建平台、推进融合，支持和鼓励更多返乡下乡本乡人员就业创业，努力形成创新促创业、创业促就业、就业促增收的良好局面。

2018年4月13日，农业农村部印发《关于开展休闲农业和乡村旅游升级行动的通知》，提出以建设美丽乡村、促进农民就业增收、满足居民休闲消费为目标，推进业态升级、设施升级、服务升级、文化升级、管理升级，推动乡村休闲旅游高质量发展，为加快推动农业农村现代化提供有力支撑。

2018年9月30日，农业农村部办公厅印发《乡村振兴科技支撑行动实施方案》，提出按照乡村振兴战略的总体要求，调整农业科技创新方向，着力开展关键技术创新、生态循环模式创建、典型示范引领、新型生产经营主体培育和体制机制创新，显著提升科技对农业质量效益竞争力和农村生态环境改善的支撑水平。

2018年12月29日，第十三届全国人大会常委会第七次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，对原法进行了修正，落实了“长久不变”和“三权分置”政策思路，保护了进城务工人员的土地承包经营权益。这是农村土地承包法从2003年施行以来首次大修。此次修改坚持农村基本经营制度不动摇，适应了土地经营权流转和适度规模经营的发展方向。这次修正有三个重要特点：

一是保护承包方依法自愿有偿流转土地经营权。所有权、承包权、经营权三权分置是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

二是耕地承包期为30年，届满后再延长30年。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，有利于坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，维护农民土地权益。因此，修正案作出规定，耕地承包期届满后再延长30年。

三是维护进城农户和妇女的土地承包权益。党的十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。为此，修正案规定，国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。

第十三届全国人大会常委会第七次会议还审议通过了关于修改《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的决定，对原法进行了修正，把村民委员会任期从三年延长到五年。

2018年实施乡村振兴战略取得的成效如下：

第一，总体开局良好。全国居民人均可支配收入28228元，比上年增长8.7%，扣除价格因素，实际增长6.5%；城镇居民39251元，实际增长5.6%；农村居民14617元，实际增长6.6%。全国居民恩格尔系数为28.4%，比上年下降0.9个百分点，其中城镇为27.7%，农村为30.1%。按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，年末农村贫困人口1660万人，比上年末减少1386万人，280个贫困县脱贫摘帽，280万人易地扶贫搬迁建设任务顺利完成。全年粮食产量65789万吨，比上年减少371万吨，减产0.6%。从2014年以来，贫困人口和贫困发生率持续下降，粮食产量平稳。

第二，农产品贸易稳中有增。2018年，我国农产品进出口额2168.1亿美元，同比增7.7%。其中，出口797.1亿美元，增5.5%；进口1371.0亿美元，增8.9%；贸易逆差573.8亿美元，增14.0%。受中美贸易摩擦的影响，2018年大豆进口8803.1万吨，减7.9%；而食用植物油则进口808.7万吨，同比增8.9%。

第三，“生态宜居”初见成效。已经形成非农产业带动型、农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型和种植结构优化带动型等多种模式。

（二）存在的问题

第一，做表面文章。截至2016年底，在23027万农户中，10995万户的饮用水为经过净化处理的自来水，占47.7%；9572万户的饮用水为受保护的井水和泉水，占41.6%；2011万户的饮用水为不受保护的井水和泉水，占8.7%。

使用水冲式卫生厕所的8339万户，占36.2%；使用水冲式非卫生厕所的721万户，占3.1%；使用卫生旱厕的2859万户，占12.4%；使用普通旱厕的10639万户，占46.2%；无厕所的469万户，占2.0%。

因为看得见、摸得着，大都从“村容整洁”着手，但这是远远不够的。我认为，加快实施农村饮水安全巩固提升工程、推进“厕所革命”、垃圾污水治理以及基础设施建设是乡村振兴的重中之重。2019年政府工作报告指出，扎实推进乡村建设。加快实施农村饮水安全巩固提升工程，今明两年要解决好饮水困难人口的饮水安全问题，提高6000万农村人口供水保障水平。因地制宜开展农村人居环境整治，推进“厕所革命”、垃圾污水治理，建设美丽乡村。

一些地方还为了村容村貌的整洁、美观，委托建筑设计机构设计统一的农房样式供村民选择。这些由城市建筑设计机构设计的农房一般带有欧式风格，并且强行推广，农民建房必须从中选择，这就造成一些农村建筑欧化现象泛滥，民族风格逐渐失去主导地位，实际上不伦不类。

一些地方在小村并大村过程中强行让村民上楼，不仅增加了村民的生活成本，极端地区并村后最远的土地距离村庄远达10公里，这又增加了劳动成本。

第二，引进资本下乡，大量流转土地。这样会带来很多隐患，因为资本下乡必然对土地非农化有所要求，此外，一般种养项目盈利水平很低，企业很难从中获得超过农民自己种植的收益。于是，企业就搞农产品加工业或者综合体（联合体），比如旅游、康养、房地产（小产权房或利用农业工具房用地）等。

第三，农业旅游化。搞田园综合体，在一个较大的区域或者流域，依据当地资源的独特优势而建立起来的集农业生产、农产品加工（初加工）、农业休闲观光、农业体验、农业教育等为一体的综合性、多功能、多主体组织系统。田园综合体所开发利用的不仅仅是农业生产资源，还包括山岭、河流、湖泊，甚至寺庙、牌匾、名人故居、农民住宅和地方美食、习俗、戏曲等。

此外，各地基本都是采取招商引资的方式，农民仅仅是土地的提供者。而且，由于各地在建设田园综合体时主要侧重于旅游以及与之相关的房地产，农业反而成为附属产业。

第四，农业公园。在一定区域内，以农业及其设施景观为主，辅之以其他自然、人文景观，集旅游、休闲、采摘、教育、科普等功能为一体，是综合性很强的特殊公园类型。

农业公园的本质是把农业资源用于旅游和休闲，即使从全世界情况看，农业公园也主要是展示本区域农业发展的成就和特色，其产品生产功能并不突出，2018年以来，很多地方把农业公园建设作为实施乡村振兴战略的突破口，作为农业转型升级的突破口，从而掀起了一股农业公园建设热潮，其目的是不可能达到的，只能削弱农业基础地位。

我们要充分发挥农业多功能性，通过农业“三产化”提升农民收入水平。同时，优美的生产、生活环境是乡村振兴战略的题中应有之义。中国是人口大国，“大国小农”的国情要求一定要从农产品供求的大局出发，掌握一二三产业融合发展的节奏，尤其要严防农业过分“三产化”。