引导“地摊经济”有序发展

核心提示： 发展“地摊经济”正当其时，“地摊经济”创业门槛低、失败风险低以及商品价格低，可以吸引至少六类人群就业，还能促进出口转内销。但同时，社会和公共行政机关要对“地摊经济”业态所具有的明显的负外部性给予充分关注，重燃熄灭的烟火。要想实现“地摊经济”的有序发展，既要借鉴国外成功经验，赋予其合理的存在空间，也要“真刀实枪”地做好长期规制，实现规则在前。

【摘要】发展“地摊经济”正当其时，“地摊经济”创业门槛低、失败风险低以及商品价格低，可以吸引至少六类人群就业，还能促进出口转内销。但同时，社会和公共行政机关要对“地摊经济”业态所具有的明显的负外部性给予充分关注，重燃熄灭的烟火。要想实现“地摊经济”的有序发展，既要借鉴国外成功经验，赋予其合理的存在空间，也要“真刀实枪”地做好长期规制，实现规则在前。

【关键词】“地摊经济” 保就业 新冠肺炎疫情

【中图分类号】F724 【文献标识码】A

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议闭幕后，李克强总理在回答记者提问时提到“我们西部有个城市，按照当地的规范，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。”同一天央视发布了一条消息：为适应常态化疫情防控形势，中央文明办在今年全国文明城市测评指标中，已明确要求不将占道经营、马路市场、流动商贩列为考核内容。一夜之间，“地摊经济”家喻户晓。这里的“地摊经济”是指通过摆地摊获得收入来源而形成的经济形式，可以分为包括个体工商户的广义“摊贩经济”和仅指无固定场所无证无照狭义的流动摊贩。

发展“地摊经济”正当其时，“地摊经济”创业门槛低、失败风险低以及商品价格低，可以吸引至少六类人群就业，还能促进出口转内销

有序放开“地摊经济”来得恰逢其时。当前，新冠肺炎疫情正在全球蔓延，大量以外贸为生的企业面临着海外订单缩减，乃至取消。酒店、餐饮等服务业为了开源节流、生存下去，一些企业调到了“节能模式”，已经出现裁员的现象，以此确保企业在关键时期能够存活下去，也有一些企业已经关门倒闭，从而导致失业和面临失业的人员在增加。疫情之下，店铺经济遭受重压，倒闭、关店、退租之后，“地摊经济”或成为失业人员再就业的首选。“地摊经济”作为城市边缘的一种边缘经济主要代表为流动摊贩，一直被认为是影响市容环境的关键因素，甚至被贬称为城市“牛皮癣”。但“地摊经济”有其独特优势，就是能够广泛吸纳就业。

“地摊经济”本身具有“三低”特质，使它具有一些独特优势。一是创业门槛低，没有店铺租金的压力，没有太高的学历、技能要求，很多人支个小摊、打开私家车后备箱就能卖货；二是失败风险低，船小好调头，从业者即便失利也能迅速“满血复活”；三是商品价格低，能让居民拥有更多选择，享受更多实惠。相对于其他成本高、前期投入大的行业，低成本、低风险的“摆地摊”，为疫情下急需现金流止血的创业者提供了一个就业、创业新思路。或许，在未来相当长的一段时间里，“地摊经济”将成为店铺经济的前置商业形态：想开店？先摆摊。通过摆摊验证需求后，再慢慢开店壮大。

一般研究认为，我国主要有六类劳动者受不同原因驱使投身到“地摊经济”当中：一是为了逃离低工资、高强度的工厂或服务业部门的工人；二是为了缓解种田收入不足和农村贫困生存压力以及向往城市生活的农民；三是下岗工人、残障者、流浪汉、刑满释放人员等就业困难群体；四是为了应对和克服生意失败、经营困难的个体经营者；五是为了弥补低工资，兼职摆地摊维持生计的城市工薪阶层；六是特殊需要或具备特殊技能为实现自己的愿望或满足心灵需要参与摆摊的人。而且对于“地摊经济”，有研究者认为在各个环节都将迎来一波新的创业机会，也就是说“地摊经济”还能带来创业，形成新的产业链，并促进出口转内销扩大内需，减少出口依赖；提升产品生产和服务水平。

产业链的完善表现在上游供应链：商品的研发、设计、生产、采购等；中游的品牌：在电商、实体店、直播带货之外，地摊将可能成为一种新零售形态，与之对应也可能诞生一批新的商品品牌；下游的渠道：以地摊为核心的零售及零售“新基建”服务；第三方服务：营销、支付、货架、物流仓储、物业等服务。

社会和公共行政机关要对“地摊经济”业态所具有的明显的负外部性给予充分关注，重燃熄灭的烟火

第一，扰乱城市交通秩序，城市流动摊贩经营的特点是在城市人流多的交通主干道扎堆经营，极易造成人员与车轮的堵塞问题，进而酿成交通事故；第二，环境污染问题，城市流动摊贩在出售食品与副食品的过程中，可能会将所制造的垃圾随处丢弃，摊贩招徕客人时大声吆喝，制造噪音污染，影响周边居民正常的生产与生活，出售的食品，有的可能没有经过规范化处理，影响公共卫生安全；第三，欺诈经营与产品质量问题，鉴于摊贩经营不固定的性质，产品的质量问题可能难以保证，而且买卖过程中，可能会出现缺斤少两等欺诈经营行为，损害消费者的权益；第四，公共安全问题，堵塞公共建筑安全出口，例如，大型剧院、体育赛事场馆、大型百货大楼的安全疏散通道，这些公共场所的安全通道如果被堵塞，在发生火灾、爆炸、有毒气体泄露的情况下极易造成人员踩踏的悲剧，增加公共安全的隐患；第五，“地摊经济”业态由于监管困难，部分可能涉及违法商品买卖。例如，出售管制刀具、仿真枪支、违禁药品、虚假发票等违法商品，增加社会安全隐患。

如何平衡城市秩序与摊贩利益？如何消解摊贩的负外部性？如何平衡人们外出消费的交通、人身安全、饮食安全等成本与摊贩的利益？把这些细节放在一起，就是一个庞大而系统的城市治理工程。凡事皆有两面，过严监管，压制经济活力。过松监管，容易放大问题。这考验着每一个城市的管理智慧。看来，要让“地摊经济”有序发展，既要赋予其合理的存在空间，也要“真刀实枪”地做好长期规制。别“一禁了之”刚走，“放任不管”又来称霸。

继2020年3月15日成都出台“五允许一坚持”服务措施后，5月28日又发布《成都市城市管理委员会关于建立城市管理“八项机制”深化柔性管理服务助力“六保”任务落实落地的意见》，深入推进柔性管理服务。“五允许一坚持”的升级版对原有措施进行细化和补充，这可以说是精细化管理的样本，什么能做、什么不能做，一目了然。许许多多城市在谋划在开放，摊贩获得了重生。

人间处处有烟火，各国摊贩管理的三种类型：放任式、引导式以及普遍采取的管理式或许可证式

世界各国，无论是发达国家，还是发展中国家，无论是大都会还是小城镇，无论是核心区还是边街小巷，都有固定的或者是流动的摊点。各国不仅都允许摊贩的存在，还形成不同的制度予以规范和保护。可以将摊贩管理模式划分为四种类型。第一种为放任式，以国际大都会著称的泰国首都曼谷的摊贩管理模式为代表，但放任式并不是完全不管。在曼谷，从最繁华的商业街到偏僻的居民区，处处都可以看见城市流动摊贩的身影。曼谷有专门的部门对摊贩进行登记与管理，但非法的比合法登记的摊贩多，政府管理摊贩的理念是：弱势群体的生存权比市容重要，也比市民走路的便利更重要，不让其摆摊设点也许会引发类似于偷抢等治安案件，危害整个社会的稳定，于是采取的管制方式是放任式或半放纵状态的，对于没有得到许可的摊贩即使被查处也只能处以不超过500泰铢的罚款，且不能没收经营物品与工具。

第二种为引导式，以韩国和菲律宾的摊贩管理为代表。在韩国只要在申请加入“小摊主协会”获得批准后就可以开始经营，一般是没有税收。韩国政府对摊贩的管理总体上采用区域管理的办法，将市区分为三类：第一类绝对禁止区域，包括主干道、火车站、汽车站、广场人行道等区域；第二类是相对禁止区域，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有严格的规定；第三类是诱导区域，一般包括和住宅区分离的城市外围的空地，车辆通行很少的河溪两侧道路，经过长时间形成的传统市场内的道路。但对经营时间有一定的限制。菲律宾首都马尼拉的摊贩多为出售一些当地特色食品，而这些经营活动多作为摊贩家庭收入的主要来源。一方面，政府对摊贩经营者提出一些要求，主要是保持经营场所的整洁、遮盖熟食、只占用一半的人行道，征得沿街商店店主的同意方可在其门口经营；另一方面，政府在摊贩经营集中的地点提供可供饮用的水源进行食品加工与器具清洗，补助可防止灰尘与昆虫的手推车，不定期进行食品抽查，保证食品安全。

第三种为管理式或许可证式，这是普遍采取的对摊贩管理的方式。在英国，对摊贩经营行为进行立法与管理的权限在地方，在英格兰与威尔士地方政府都颁布相关法令，要求街头摊贩取得当地政府的经营许可，并与韩国一样对街道作三类划分，根据不同区域类型控制摊贩数量或收取税费。美国同样也要求摊贩提前向经营地市当局提出申请，但对营业时间、营业地点和营业方式都有种种规定。任何人只要提供个人证件、联系地址与电话、货物的合法来源、合作者之间的书面协议书等资料信息，只需数周就可以获得批准。在华盛顿、纽约等大城市，市政当局规划出一些露天的摊贩点，供民众申请，一些商业区也会在周末被规划成跳蚤市场，供摊贩经营，一些大型的商场也提供一定比例的摊贩经营点，摊贩需要交税，对“非法摊贩”警察记录身份等相关信息，并依据所违反的规定开具罚单，但不没收物品。

要想实现“地摊经济”的有序发展，既要赋予其合理的存在空间，也要“真刀实枪”地做好长期规制，实现规则在前

第一，城市治理理念的变革和升华，保留城市应有的“烟火气”。城市是人民城市，人民需要怎么样的城市更多的由这个城市的人民来决定。城市规划、建设、管理乃至风格，地方人大要征求市民意见，人大要主导。城市管理者要更多关注城市历史、城市内涵，关注居住在此的人民的喜怒哀乐，既要城市“面子”，更要人民群众实际生活幸福这个“里子”，而关乎民生的摊点摊贩的存在是核心，是“里子里的里子”。

第二，要落实城市治理权限主要在地方在城市，有《中华人民共和国立法法》为依据。中央过多干预城市具体如何治理，如何规划，如何管理马路，显然不符合央地权限划分原则，缺少了城市特色和竞争。中央文明办不再把街道、市容市貌、摆摊设点等作为文明城市建设的指标，给了一个进一步厘清央地事权的契机，抓紧清理城市管理法律法规规章，下放和明确城市管理权限。

第三，建立摊贩简易登记制度。借鉴法国经验，在法国，流动摊贩经营证照的办理非常便捷，本人直接办理、邮寄或者网上投寄都行，符合法律条件的经营者，还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税，只要满足法规要求的条件，经营者足不出户，便可办好一切减免手续。我国根据分级分类管理原则，由省市级政府制定流动摊贩登记表和登记证，由摊贩本人在互联网或到街道城管机构进行登记，登记事项只需姓名、身份证号、住所、联系电话、经营项目、营业社区即可，登记和登记证仅收取成本费。我国流动摊位基本可以划分为五类：第一类是流动饮食摊点和水果摊点，第二类是流动百货，第三类是流动菜农和果农，第四类是书籍文玩，第五类是修理与服务。从流动摊位经营事项与公众利益关系的角度看，饮食类摊位事关消费者的饮食安全，必须对其进行规范化管理。而除此之外的流动摊位，则允许其在法律禁止经营和特许经营范围外自行变更营业范围。

第四，摊贩管理要遵循公开、平等和竞争的原则，应对诸如黄金地段租赁者“坐地起价”，摊位费畸高等问题。政府要科学规划，哪些街道哪些地段可以占道，哪些时间段可以搞马路市场，流动商贩的活动区域如何划定，一方面要科学，要满足摊贩最大程度的需要；另一方面，要预见并尽可能避免与居民发生的矛盾纠纷。还要将在哪儿可以摆摊、有多少摊位、摊位开放时间等信息通过网络、媒体、现场公开。马路等公共区域规划为摊位区域的，可以参照对共享单车划黄线的管理办法对摊贩实施管理。对于有数量限制或经营条件较好的地方，应当引入平等竞争机制，同时为了限制相对强大的商人垄断有利的经营摊位和环境，应当建立向贫困户、低保家庭和有其他特殊需要的群体倾斜的制度。对于经营有一定规模，经济效益较好的商户，应当劝导其登记为个体工商户。

第五，摊位使用要不要交费，不能一概而论，对于相对偏僻的街头巷尾和城乡结合部，使用公共空间应当遵循免费使用原则。而对于中心区域和次中心区域，为避免过于拥挤和争抢，除给予特殊人群以照顾外，可以采取随机抽签以及交使用费的形式，使用费与公共停车费一样收缴入国库，用于管理费用支出。对于集体土地或已经转让土地使用权的国有土地在遵守相关法律法规的基础上用于摊点的，可以走市场化道路适当收取管理费，避免诸如摊位租赁费畸高等现象的发生。

（作者为中国政法大学行政法研究所副所长、法学院教授，政府法治研究院教授）