洪向华：如何提高领导干部治理能力（3）

二、提高领导干部依法治理能力

依法治理国家要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

科学立法就是要继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家治理的各项工作纳入法治轨道，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善社会规范体系，完善党内法规体系，使国家治理有法有规可依。

严格执法要求依法惩处各类违法行为，完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享，全面落实行政执法责任制。

公正司法要求健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度，完善严格司法的制度机制，推进以审判为中心的诉讼制度改革，保证庭审在刑事诉讼法中发挥决定性作用，建立健全保障严格司法的办案责任制。

全民守法就是要加强法治的宣传教育，弘扬法治精神，使每个社会成员都自觉学法尊法守法用法。

依法治理国家必须抓住领导干部这个“关键少数”，不断提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，善于用法治思维和法治方式治理国家，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

（一）科学立法

立法是推进国家和社会各领域依法治理的首要环节。2014年10月，党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。立法先行是我国宪法法律确立的一项中国特色社会主义法治原则。坚持立法先行，为推进国家和社会各领域依法治理提供法律依据和制度保障。

推进国家和社会各领域依法治理需要完善立法，需要良法。2014年10月，党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。“良法，就是体现公平正义之法，平衡权力与权利、权利与义务之法，反映新时代人民对美好生活需要之法”。

当前，中国特色社会主义法律规范体系已经形成，但距离完备还有一定距离，一些重要领域的法律仍然是空白，立法质量有待提高，法律法规互相冲突的现象屡见不鲜，国家立法部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除，存在着明显带有部门或集团利益痕迹的立法，行政部门可能借立法扩权卸责，把畸形的利益格局或权力关系合法化。与此同时，随着城市化和市场经济的快速推进，人民群众的权利意识越来越强，维护自身权利的诉求也越来越普遍，市场经济中的主体发生权利纠纷之后，迫切需要能为这些纠纷定分止争的法律规则体系。解决这些问题，推动完备的社会主义法律规范体系的形成，需要国家和社会各领域的科学立法。

运用法治思维和法治方式推动国家和社会各领域的科学立法，需要坚持以人民为中心，遵循经济规律、自然规律和社会规律等客观规律，立足于各领域的实际，坚持问题导向，着眼于各领域的长远发展，坚持目标导向，深入进行调查研究，加强立法论证，切实增强法律的及时性、系统性、针对性，加强和改进立法工作机制，切实提高立法技术，抓住提高立法质量这个关键，合理配置不同公权力，“平衡配置责、权、利，将权力关进制度的笼子里，给权利足够的空间”，保证法律的有效性，做好立法评估工作，既要注意防止产生法律“好看不管用”的现象，也要注意避免重复立法。

（二）严格执法

制度的生命力在于执行，法律的生命力在于实施，实施的关键在于严格执法。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。通过执法，国家和社会各领域的法律法规付诸实际。执法是法治运行的关键一环，是推进国家和社会各领域依法治理的核心和关键。严格执法是新时代全面推进依法治国的基本要求之一，也是法治中国建设的衡量标准。“没有这个法律实施的‘最后一公里’，全面依法治国就无法实现”。

当前，在国家和社会各领域的依法治理中还存在执法不严、执法不规范、执法不公、枉法执法的问题。一些执法者尸位素餐，不履行法定职责，有法不依，违法不究，甚至与违法者沆瀣一气。一些执法者不严格按照法定程序，随意违反法定程序，在法定程序外增加程序要求或行为条件，不按照法定期限办案、结案。一些执法者不认真应用法律，或应用法律存在错误，或对相同的违法行为处罚力度不一，乱用自由裁量权。有的执法人员机械执法，无视立法目的和立法精神，无视千变万化的现实情形，表面上以严格执法为名，实质是庸政懒政，损害人民群众合法权益。一些执法人员徇私舞弊，人情执法，超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务。此外，也出现了一些不正确的执法倾向，如“钓鱼执法、粗暴执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等”。解决这些问题需要领导干部运用法治思维和法治方式大力推动严格执法。

运用法治思维和法治方式大力推动严格执法，需要深化执法体制改革，理清执法职责，规范执法行为，细化执法标准，包括执法行为标准、执法程序标准、执法履责标准等，创新执法机制，培养忠于法律的执法官员，打造忠于法律的执法队伍，为执法活动提供充分的经费保障，营造忠于法律的执法环境，强化监督力量，创新监督方式，加强对执法活动的内外监督，确保国家和社会各领域的法律法规得到严格执行。

习近平总书记指出，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题”。规范执法、消除执法乱象需要着力纠正选择性执法、恶意执法、暴力执法、情绪执法、执法谋私等。

此外，需要严格案件移送司法标准，防止出现有案不移、有案不立、以罚代刑等问题，充分发挥行政执法在惩处不法行为方面的重要作用。习近平总书记指出：“现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。”

（三）公正司法

司法既是推进国家和社会各领域依法治理的一个必不可少的组成部分，也是推进国家和社会各领域依法治理的重要保障。司法是司法机关根据法定职权和程序，在事实认定的基础上适用法律处理纠纷、解决争议、惩罚犯罪的活动，是法治运行的重要环节，对于保障法律实施具有重要作用。公正司法也是新时代全面推进依法治国的基本要求之一，是法治中国建设的重要衡量标准。习近平总书记指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”

公正是法治的生命线，司法是保障社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。当前，在司法实践中还存在一些问题，有的司法机关有案不立，有罪不究，越权管辖；有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法等。随着依法治国的不断推进，社会对司法公正的期望值越来越高。客观地说，因经济社会发展不平衡、司法环境不同等因素的影响，不同地区的司法水平存在一些差异，这就出现了人民群众对司法公正的高期待与司法公正发展不平衡之间的反差。解决这一问题迫切需要领导干部运用法治思维和法治方式大力推动公正司法。

运用法治思维和法治方式大力推动公正司法，需要坚持司法为民，有诉必理、开门立案，改进司法工作作风，规范司法行为，加大司法公开力度；需要及时解决争议、化解纠纷、惩戒犯罪，避免案件久拖不决，充分发挥司法的权利救济和人权保障作用；需要根据案件事实，本着相似情况相同处理、不同情况区别对待的原则，公平处理案件，在调解和裁判上力求法律效果和社会效果统一，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；需要在法律有规定的情况下不能为了“息事宁人”“社会稳定”“大局”等随意突破法律底线，严惩司法腐败行为，以廉洁保证司法公正。

习近平总书记强调：“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法。”因此，运用法治思维和法治方式大力推动公正司法，特别需要充分明确司法在国家和社会各领域依法治理的重要地位和作用，以各种方式支持司法机关依法独立行使职权，包括：切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，防止行政机关、社会团体和个人的干涉；对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的，要严肃处理；严格执行行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，树立司法权威。

针对有可能导致司法不公的司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障不健全等深层次问题，要进一步深化司法体制改革，从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面，着力破解体制性、机制性、保障性障碍。

（四）全民守法

国家和社会各领域依法治理并非是简单的管控或管制，而是社会组织、个人自我管理、自我约束的守法过程。守法就是社会组织、个人自觉服从法律，依法办事，根据法律法规的规定从事相关活动，是宪法法律实施的构成部分和重要基础。守法是法治运行的一个基本环节。“一个国家或者社会的法治状况，与全社会的守法意识、守法行为密切相关”。全民守法是新时代全面推进依法治国的基本要求之一，是建成社会主义法治国家的基石。

全民守法对推进国家和社会各领域依法治理具有重要作用。全民守法能够创造良好的法律秩序和环境，降低宪法法律的实施成本，调动全社会积极参与国家和社会各领域的治理，推动宪法法律的全面有效实施。随着依法治国的持续推进，全社会的法治意识在不断提高，全民守法的氛围正在形成，但仍存在一些问题，不知法，不懂法，漠视法律，不尊重法律的情况比较多。“信权不信法”“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”仍在一定范围内和一定程度上存在。“黄、毒、赌”屡禁不止。行政机关执法时，不配合执法，甚至暴力抗法的现象也不少见。盗窃、诈骗、各种暴力犯罪，甚至仇视社会的过激行为时有发生，生产有毒食品、污染环境、毁坏资源等违法犯罪行为较为严重。解决这些问题需要领导干部运用法治思维和法治方式大力推动全民守法。

运用法治思维和法治方式大力推动全民守法，需要创新方式和形式，加强信息技术等新技术运用，建立长效机制，深入开展法治宣传教育，推动广大群众知法尊法守法，强化规则意识，倡导契约精神和通过法律方式和程序解决纠纷，及时惩处违法犯罪行为，培育守法美德，推行守法褒奖制度，让全民守法成为群众的思想自觉，运用多形式、多层次的手段，创建法治活动，将其深入到各行业、各组织以及各部门，建设完善的法律服务体系，引导和帮助人们有效利用法律途径解决纠纷、争议，依法维权。

同时，需要党员领导干部带头学法、模范守法，发挥好表率作用，树立良好榜样。领导干部必须模范遵守宪法法律，尊重和维护宪法法律权威，自觉服从法律，成为社会的守法模范。