“双碳”目标下绿色发展的机制创新与路径选择（2）

（三）新型区域一体化、单边主义与全球治理碎片化

传统的国际经济理论认为，区域一体化是全球化的初级阶段，全球化则是区域一体化的终极目标。但由于全球化进程并不均衡，伴随着全球化演进，区域一体化程度高的超国家组织不仅形成了全球化的“团组状”高地，而且会在一体化组织内部不断强化网络状的内化性，进而使区域治理在不同程度上替代了对全球治理的需求。区域一体化升级的典型实例便是欧盟和亚太地区。进入数字时代，在亚太地区和欧盟内部，基于区域分工的供应链体系显现出较高的效率和活力。由于智能化和自动化在发展水平接近的区域内部更容易实现，因此创新型价值链的区域化倾向更为明显，意味着区域范围内的技术和制度驱动型FDI将部分替代全球范围的成本和效率驱动型跨国投资。在发达国家之间，以产业回流为导向的区域一体化主要发生在技术含量较高的产业中，致使这类行业的价值链更短更集中。

除了新地区主义之外，对现行多边机制和全球治理体系更具破坏力的是单边主义和保护主义。《全球贸易警报》的数据显示，2009-2020年，全球实施了28843项影响跨境贸易、投资、数据流动和劳务移民的公共政策，其中有20884项对国际贸易和投资产生了负面效应，这类政策措施占比高达72.4%。尤其是2017年以来，各国实行的歧视性政策相较于自由化政策明显增多，贸易和投资政策环境出现了严重的“开倒车”局面。以美国为首的一些国家和地区推行单边主义，正在引发一场“摆脱对中国的经济依赖，实现自给自足的竞赛”，而这场“竞赛”在疫情中进一步升级。经济合作与发展组织（OECD）的分析指出，2020年12月初之前全球贸易干预达到了阶段性高点，当年世界各国推出了近1800项新的限制性干预措施，是前两年每年的1.5倍以上，表明各国推动贸易和投资自由化的意愿正在下降。

不可否认，全球化红利分配不平衡导致发达国家从现行全球治理体系中获得的收益相对下降。在这种情况下，发达国家势必寻求建立能够满足自身利益诉求的全球治理新机制，包括缔结新型高层级自由贸易协定、倡导新的谈判议题以及挑战WTO对发展中国家的差别化待遇原则等。面对复杂多变的国际形势和重塑贸易规则体系的现实压力，以WTO为核心的多边体制与国际竞争格局的演变以及不同成员的多元化利益诉求之间不适应、不契合的矛盾不断凸显。在一波三折的多边体制改革进程中，国际规制合作的难度明显增大，致使全球治理赤字进一步攀升。

二、低碳发展与转型路径的国际经验

绿色发展是我们国家的五大发展理念之一。绿色发展理念以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手。绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。

“绿色经济”既是指具体的一个微观单位经济，又是指一个国家的国民经济，甚至是全球范围的经济。绿色经济发展最重要的措施之一就是在实体部门中构建一个基于全产业链的绿色化的制造体系、销售体系和物流体系。在应对国际金融危机的过程中，发达国家开始在绿色经济领域发力，推行“绿色新政”，挖掘绿色的新增长点，提供绿色的就业岗位，从而使人类的发展驶向更加可持续发展的目标。

从绿色发展的概念来看，其内涵和外延都是动态的。绿色转型的重点在于实体部门，也就是说实体部门的绿色转型是实现绿色发展的重要步骤。进入21世纪后，实体部门的发展呈现出数字化、智能化、服务化的发展方向。产业之间的边界更加模糊，绿色技术在实体部门的应用潜力不断提升，绿色产品、绿色服务的市场空间在逐步扩大。同时，随着人类对生态环境认识的逐步加深，绿色发展的目标和任务在不断调整。在绿色发展过程中，我们一定要积极谋取经济增长与资源消耗、环境恶化的全面脱钩。绿色转型，特别是实体部门的绿色转型，是一个全产业链、全生命周期的绿色化的过程。在这个过程中，生产者的绿色责任一定要延伸到整个产业链条、整个产品和服务的生命周期中。

回顾环境史或者说污染治理史，我们可以看出，尽管在19世纪中叶以来，工业化国家就已经开始认识到污染给环境带来的问题，并且开始了环境治理的立法。但是，人类对工业生产引发的影响的认识仍然经历了非常曲折的过程。20世纪50-60年代，人类历史经历了所谓的资本主义“黄金时期”，大规模的工业生产、快速的工业化，以及超前消费的模式和理念，使发达国家的物质财富极度膨胀，但由此也造成了环境公害事件的泛滥，使人类生产生活陷入了史无前例的环境危机中。

在这些环境危机的冲击和巨大的压力之下，发达国家加快了环境治理的立法进程。到20世纪70年代，大部分的工业化国家已经创立了环境政策的法律体系，设置了环境执法机构，推进了环境自治团体的改革。20世纪80年代，主要发达国家污染治理模式或是路径已经发生了根本性变化，开始由末端治理转变为清洁生活。国际金融危机发生之后，世界各国更加积极地寻求清洁能源，抓住机遇，推动绿色技术创新，大力发展绿色新兴产业，创造绿色就业岗位。同时，加快与绿色发展相关的整个经济和社会的结构性变革，从而确保绿色增长不是短期的危机应对措施，而是能够成为社会变革的持久动力，并最终共建零排放的社会经济体系。

作为全球绿色转型的先行者，在欧洲经济陷入严重衰退的艰难时刻，欧盟率先推出了碳中和方案和实施路径，并为这一雄心勃勃的“绿色宏图”勾勒出清晰的行动路线图和政策框架，成为引领全球绿色经济发展新的风向标。力推绿色复苏充分彰显出欧盟摈弃传统增长方式的决心和能力，为强化在绿色低碳等相关优势领域的战略布局，欧盟于2020年5月通过为期7年1.1万亿欧元的中期预算提案和7500亿欧元的欧洲复苏计划。此举不仅巩固了《欧洲绿色协议》在未来欧洲经济发展战略中的核心地位，确保欧盟可持续发展之路不逆行、不脱轨，进而继续领航全球绿色经济，更是在疫情重创欧洲合作机制的困局下弥合分歧、重拾信心的关键举措。

我们再来看一下美国，要想实现2050年达到碳中和，作为一个消费大国，全球第一的经济体，美国需要采取什么样的路径？来自劳伦斯·伯克利国家实验室（Berkeley Lab）、旧金山大学（USF）和演进能源研究公司（Evolved Energy Research）的研究人员发布的研究论文《美国碳中和路径》中进行了规划，在未来10年中，美国需要将风电和光电装机容量增加3.5倍，达到500GW。美国要淘汰大多数燃煤电厂的同时还要保持目前的天然气发电能力，以确保整个美国电网和电力供给的可靠性和稳定性。增加零排放汽车的销量，使其占销售总量的比例达到50%。提升建筑热泵的使用，使其比例增至50%。所有新建筑物和家用电器要满足严格的能效目标，要投入更多碳捕集、碳固和碳中和燃料技术的研发，还要建立电力传输线路以及二氧化碳和氢气传输管道。

日本是一个能源极其匮乏的工业大国，其实现碳中和的基本路线是通过技术创新。比如，使用生物燃料、大力发展插电式混合动力汽车。另外，日本也非常重视建筑和交通的节能技术的研发和应用。

与发达国家为应对国际金融危机而发起的“绿色新政”相比，“碳中和”目标下的绿色复苏在技术支撑、资金投入、政策力度、法律依据、贸易环境等各个环节出现了新的变化。其中，注重数字化与绿色化协同推进成为产业绿色转型最具鲜明时代特色的实践路线。仍以欧盟为考察对象，在全球贸易政策趋于保守的大环境下，欧盟以“碳中和”和数字化统领绿色复苏有其深层次的背景和意图。一方面旨在构建更加安全的供应链体系，增强欧盟绿色经济的“内循环”；另一方面有利于巩固提升欧盟与中美两个大国差异化的战略优势，从而主导“绿色规则”制定的国际话语权，这也给大国竞争格局增添了变数。

从全球历年的二氧化碳排放情况来看，英国、美国、日本等主要发达国家在经历了碳排放的快速增长之后，在过去15到20年间相继实现了碳排放总量的达峰，而中国和印度这样的后发大国，仍然处于排放增长比较快的阶段。中国树立的2030年总量达峰的目标，无论是从结构调整的角度上看，还是从经济增长的角度上看，都面临很大压力。

从现在的情况进展来看，北欧国家在碳中和的时间确立上是最为领先的。芬兰提出要在2035年实现碳中和，冰岛和奥地利提出的时间点是2040年。普遍而言，欧盟确立的2050年是世界范围内接受较广的目标，比如加拿大、英国、智利、哥斯达黎加、韩国、斐济、丹麦、匈牙利、爱尔兰、新西兰、南非、瑞士、西班牙等国家确立的碳中和的实现时间都是2050年。中国提出的是2060年达到碳中和的目标，对于我们这样一个后发的工业大国，提出这一目标既是负责任的，也是非常艰巨的。

相对而言，新兴经济体的减排压力较大。原因在于，一是产业结构还处在巨大且激烈的变化之中。二是能源消费或是能源结构也存在较大问题。另外，从人均历史积累碳排放的角度来看，新兴经济体、发展中国家还未充分享受到工业化的成果。在这种情况下进行碳排放总量的达峰，进而实现碳中和，具有很大的挑战性。在所有减排路径中，重中之重的是能源转型。因为对于广大的发展中国家来讲，能源领域的排放仍然是碳排放的主要组成部分。

在这种情况下，工业大国都在加紧推进能源转型。其中，最重要的一个手段就是大力发展清洁能源，实现能源供给和消费的多元化。但是目前发展清洁能源，面临两个问题。第一个问题是比较贵，尤其是与传统的化石能源相比，但是随着政策的推进以及技术的进步，发电成本在下降，清洁能源变得越来越有竞争性了。第二个问题是清洁能源发电的稳定性不足，特别是风能、太阳能，因其自身发电规律和技术特点不稳定，容易对电网造成一定冲击。现在这些技术在慢慢成熟，问题也在逐步解决，我们可以预见，未来清洁能源占所有能源供给的比重会越来越大。

尽管绿色发展是自带包容性的国际议题，成为全球化逆流中为数不多能够凝聚国际共识和开展技术合作的领域之一，中美应对气候变化声明的发布更是令国际社会对低碳合作在缓和两个大国之间激烈博弈之中所扮演的积极角色产生了期待。然而，建立一个净零排放的社会经济体系无疑需要更加专注、有效的国际行动，同时也有可能进一步加剧全球竞争，引发相关领域发展水平和政策立场的分化。毕竟现阶段明确“碳中和”时间表和技术路径的只有少数国家和地区，在“碳中和”倒逼实体部门低碳转型的现实压力下，世界范围内绿色竞争不再局限于自然资源和能源矿产领域，围绕绿色产品、低碳技术、生态系统、排放标准、环境规制、消费方式的竞争全面铺开。在已确立“碳中和”目标的国家和地区之间整合低碳发展资源，进而形成统一的碳市场和交易机制，会在一定程度上强化产业链的区域化倾向，并引发绿色标准体系主导权之争。

虽然发达国家已经基本上达成了应对气候变化下加速推动碳中和目标实现、加大绿色投资、推动绿色发展的基本共识，但是实现起来却面临着很多困难和障碍。第一，从近期全球实践的进展来看，落实“碳中和”目标的难度似乎超出了政府和产业界的预期，现在的资金缺口和技术缺口都非常大。从短期来看，各国政府为了应对疫情都面临着较大的财政压力，激增的财政支出挤占了各国的绿色投入。尽管企业界对绿色转型的共识在不断增强，但目前各国的政策力度显然没能消除市场主体因为低碳技术研发前期投入大和投资回报不确定而产生的对绿色项目的顾虑。现在普遍的现象是，绿色研发也好，绿色产品服务的市场化也好，都需要巨大的投入，而政府无法提供足够的关于绿色金融的支持力度，企业融资面临着很大压力。第二，全球绿色复苏步履维艰。联合国环境规划署(UNEP)和牛津大学经济复苏计划共同发布报告，指出目前世界主要经济体用于经济复苏的支出中，仅约18%属于绿色项目。目前在绿色复苏方面领先的经济体主要是欧洲发达国家，包括芬兰、德国、法国等。其他发达经济体中，美国、韩国、西班牙、瑞典等国绿色复苏支出占复苏支出总量不足30%，澳大利亚、荷兰等国不足5%。大部分发展中经济体的绿色复苏支出占比低于10%。报告称，目前全球绿色支出总体上与气候变化、自然破坏和污染等“持续发生的环境危机”规模不相称，将给社会效益和长期的经济利益带来重大损失。这样的力度和进展很难支撑在世界范围内实现碳中和的目标。虽然可以肯定的是绿色会成为新型全球化的主基调，但是全球低碳治理仍然很难摆脱机制性的障碍，因为各国都会考虑自己的目标、路径以及困难。建立一个零排放的社会经济体系，需要更加有效的国际行动。同时，也可能进一步加剧全球竞争，引发相关领域发展水平和政策立场的分化。各国都是站在自己的立场上，既要考虑到自己国家的现实需求，又要考虑到自己国家未来发展的方向和目标。发达国家、新兴经济体、最不发达国家，在利益和目标上都有较大分歧。在这种情况下，明确碳中和的时间表仅仅是迈出了第一步。第三，在已经明确了碳中和目标的国家和地区之间整合低碳发展资源，形成统一的碳市场和交易机制，可能会强化产业链的区域化倾向。近十来年，我们观察到全球价值链出现了区域化和多样化的倾向，而碳交易市场或碳排放交易机制的确立，可能会强化这一倾向，并且引发绿色标准体系主导权的竞争。第四，在产业层面，不断细化的减排目标将拉大不同行业价值链的“绿色级差”。汽车等行业的制造范式和产品结构将发生颠覆性转型，随着各国对燃油车的限制增多，很多汽车企业都面临着转型的压力。在这种情况下，又涌现出了造车新势力。这些造车新势力加入之后，会对产业链的绿色化起到什么样的作用，仍然有一定的不确定性。我们不能单纯地只在现有的基础路径下就断定纯电车是节能减排的，还要在全生命周期、全产业链条中进行科学评估。一些燃油车也正在接近现有技术路径下排放的极值，它们的减排空间还有待进一步评估。化工、建材等传统高碳部门在世界范围内寻求“排放洼地”的动机增强。“排放洼地”就是一些欠发达的还没有确立碳排放强制性标准的以及没有树立碳中和目标的国家和地区，可能会对一些传统的高碳部门有一定的包容性，会有一定的引资需求。这些行业在那些国家和地区还可以生存一段时间，但是大的方向和趋势仍然是必须进行转型。可以肯定的是，没有这些传统高碳行业的转型，任何一个国家都很难实现碳中和的目标。第五，全球范围内一些环境规制体系比较薄弱的发展中国家和地区被迫充当了全球分工体系下的“污染天堂”。在碳中和目标确立之后，在全球绿色竞争加剧的背景下，这些国家和地区有可能被进一步锁定在全球价值链的“黑色或褐色”的环节中。这些“黑色或褐色”的环节本身就是高污染、高耗能、高排放的环节，而这些“污染天堂”的存在则不利于全球气候治理和产业链的均衡发展。在碳中和目标下，国际绿色竞争会加剧，但合作也会出现新的方向和领域，而国际应对气候变化的能力、制度建设、技术水平、资金投放等，都会存在分化的局面。