切实防止出现人民形式上有权实际上无权的现象

基层作为国家治理的基础一环，是落实全过程人民民主的根基所在，更是贴近群众生活、反映群众意愿和维护群众权益的鲜活场域。与国家政治层面的人民代表大会制度相比，基层民主具有广泛性、直接性和日常性。党组织领导下的基层群众自治制度是基层民主的规则基础和制度保障。习近平总书记指出，我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。“形式上有权、实际上无权”的表述直指基层民主病灶，为当前坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主指明了方向。

多年来，我国不断健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，开展形式多样的基层民主实践，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。全国各地围绕发展基层民主积极探索出多样化的具体实践形式，但在一些地方仍然存在村（居）民会议形式化和村（居）委会过度行政化的现象，可能引发基层民主效果不佳的问题。制度的有效性在于其真正落实，基层民主制度实效性的发挥依赖于人民能够真正践行其所享有的各项民主权利。切实防止出现人民“形式上有权、实际上无权”的现象，既需要激发人民参与基层治理的积极性，也需要在制度上给予充足的保障。

以加强党的领导为根本保障。坚持基层党组织在基层群众自治中的领导地位，进一步理顺基层党组织、基层政府与基层自治组织之间的关系，避免形式化空转。基层党组织是党执政大厦的地基，地基固则大厦坚，地基松则大厦倾。基层党组织坚强有力，党的方针政策才能上通下达、惠及基层，这是人民切实行使民主权利、参与基层治理的坚强后盾。因此，提升基层党组织引领基层民主的能力，完善权责明晰、重心下移的机制，强化基层党组织对全过程人民民主的政治引领、组织引领、能力引领尤为重要。政治引领方面，进一步增强党组织政治功能，把各领域党的基层组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的压舱石；组织引领方面，进一步推进组织设置和活动方式创新，全面发挥基层党组织在组织基层协商活动、增进共识、促进团结等方面的作用；能力引领方面，进一步加强基层党委、政府、人大、政协、群团等组织的工作能力，选优配强党组织带头人，增强全心全意为人民服务的能力和本领。

以有效制度为坚实根基。制度化和法治化可以保证基层民主实施过程的科学性、规范性与合法性，健全基层民主群众自治制度的法律体系，能为人民直接行使民主权利提供底气，保证人民群众“实际上有权”。我国基层民主自治制度的法律体系已初具规模，但仍需细化和明确相关规定，如在村民委员会组织法中应明确选举、村民会议具体召开程序、决策程序、村委会召集程序以及决议程序等内容，防止民主程序被虚置；在村民委员会组织法、居民委员会组织法中增设关于基层政府参与自治事项的法律责任，以增加法律的实效性。同时需要处理好村规民约等内部规约与国家法律的关系，使其协调一致、互为补充。

以改善民生为发展目的。基层民主是人民群众身边的民主，要避免形式化，就必须“管用”。对于绝大多数普通民众而言，发展基层民主之“用”在于改善日常民生。民主发展与民生改善是相辅相成、互促共进的辩证关系。当前，在一些基层政府民生实事项目和社区服务中，还存在着供给与需求未能精准匹配的问题，在社会治理重心下移和资源下沉的新形势下，如果没有健全的民主机制建设作为配套保障，资源难以得到充分利用，也不利于基层群众获得感的增强。因此，民生需求要通过充分民主表达，民意协调要借助平等民主协商，民生实事立项要经由民主决策程序，民生项目实施要接受民主监督评价。例如，有的地方建立了“民生工作，民意立项”机制，通过民主程序尽可能把政府目标与居民偏好结合起来，实现从“为民作主”向“由民作主”的转变；有的地方通过社区养老助老、青年创业就业、邻里互助托育、全龄友好社区建设、老旧小区综合整治、小区停车管理、老楼加装电梯等民生热点、社区服务和公益项目，使民主与民生互为目的和手段，推动两者形成相互促进的良性循环。

以基层协商民主为重要抓手。基层民主的内容之一是协商民主，这是基层民主落实落地的重要抓手。要按照协商于民、协商为民的要求，不断畅通和拓宽群众表达利益诉求的渠道，有组织有秩序地集中、整合群众的观点和意愿，凝聚群众的智慧和力量，形成广受群众赞同和支持的科学民主决策。正视不同协商主体在协商过程中的观点和利益冲突，最大限度地倾听群众心声、回应群众诉求、吸纳群众意见，切实实现好、维护好、发展好群众的合法权益。此外，积极依托融媒体技术构建和完善网络协商平台，实现基层群众对公共事务和公益事业的普遍参与、连续参与，做到“民事民管、民事民议、民事民办、民治民享”。

以提升民主意识和能力为内在动力。民主权利只有“用起来”，才是实实在在的民主。现代民主政治不仅依赖于制度保障，而且依赖于民主制度下的公民素质与态度。基层群众是基层民主的主体，只有他们的民主意识和民主能力提高了、民主习惯养成了，民主权利才能真正落实，民主效能才能充分激发。当前，一些基层群众对基层民主的认识还比较不足，在行使自己的民主权利时还表现出较强的依附性和被动性，在决定公共事务或与个人利益关系不大的基层协商民主活动中，一些群众的参与积极性不高。大力发展基层民主，必须进行长期的、持续的、系统的民主教育和宣传，将民主意识、协商文化以及平等、包容、理性、公正等精神融入基层群众的内心深处。一方面，可以通过宣传栏、公益性讲座、协商座谈会等多元化渠道，培养民众的主体意识、参与意识，引导他们学习和掌握基层协商民主的价值和内在精神，增强其公共精神和公共责任感，使其以主人翁姿态参与民主实践。另一方面，通过授课、理论培训等方式，针对部分民主参与能力相对匮乏的群体，有组织、分层次地进行培训，以提升基层群众的协商议事能力，使基层群众逐步熟悉和掌握协商议事的具体操作步骤和议事方式，有效地参与到基层民主实践中。