李国平：京津冀协同发展战略实施成效及其展望（2）

（二）京津冀协同发展战略规划的新要求

中共中央政治局2015年4月30日召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。对于京津冀的整体定位，《规划纲要》提出了四个方面的内容：一是以首都为核心的世界级城市群，其重点是以首都为核心，也就是有别于其他世界级城市群的地方；二是区域整体协同发展改革引领区，这是立足于国家层面的；三是全国创新驱动经济增长新引擎，即以北京国际科创中心的雄厚基础为出发点，强调的是创新驱动；四是生态修复环境改善示范区，即以京津冀地区的大气环境质量为主要导向，关注的是首都功能的发挥。此外，《规划纲要》还特别强调，要“以有序疏解北京非首都功能、解决北京‘大城市病’为基本出发点”，这是京津冀协同发展的主要目的之一。从这一点出发，我们也能够理解为什么习近平总书记三次重要讲话都特别强调了“疏解”与“承接”，以及“两翼”怎样发展、做好承接。

第一，明确三省市的功能定位。北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。河北是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。

第二，优化京津冀区域空间结构布局。京津冀区域空间结构呈现“一、二、三、四、多”的特点。其中，“一核”是北京，有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题是京津冀协同发展的首要任务；“双城”是北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用；“三轴”是京津（北京—天津）、京保石（北京—保定—石家庄）、京唐秦（北京—唐山—秦皇岛）三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架；“四区”是中部核心功能区（北京、天津、廊坊、保定等平原地区）、东部滨海发展区（秦皇岛、唐山、天津滨海新区、沧州等）、南部功能拓展区（石家庄、衡水、邢台、邯郸等）和西北部生态涵养区（承德、张家口等），每个功能区都有明确的空间范围和发展重点；“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

第三，致力于疏解北京非首都功能。党的十九大报告指出：“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。”作为疏解对象、首都的北京，是一座拥有近2200万人口的超大城市，具有政治功能、军事功能、外交功能、经济功能、文化功能，在一定程度上先天具有规模经济效应，也就导致了人口、功能更容易集聚。面对过度集聚带来的人口、资源、环境矛盾，我们必须进行城市功能的疏解，主要包括特定产业功能与部分社会功能的转移。解决好疏解的问题，一方面可以缓解北京的人口、资源、环境矛盾，另一方面也可以带动周边的发展，形成溢出效应。所以，疏解本身和承接就是一对相互对应的关系。

在这一过程中，《规划纲要》提出了四个方面的疏解对象：一是一般性产业特别是高消耗产业；二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。疏解区域有两种：向中心城区以外但局限在北京市域范围内疏解，如城市副中心；向北京市域以外的地区疏解，如雄安新区。疏解方式分为分散疏解和集中疏解。北京产业空间布局调整应在强化首都核心功能的同时，重点疏解和引导非首都核心功能的转移，将中心城区过度集中的产业功能向郊区及周边地区转移，带动区域功能格局的整体优化。

第四，着力推进三大重点领域的率先协同。三个重点领域包括：一是交通一体化，重点是建设高效密集轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，打通国家高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，加快构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，加快北京大兴国际机场建设，大力发展公交优先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升区域一体化运输服务水平，发展安全绿色可持续交通；二是生态环境保护，原则是统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助，重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化；三是产业升级转移，重点是明确产业定位和方向，加快产业转型升级，推动产业转移对接，加强三省市产业发展规划衔接，制定京津冀产业指导目录，加快津冀承接平台建设，加强京津冀产业协作等。

第五，共同打造京津冀区域创新共同体。一要强化协同创新支撑。北京主要是原始创新策源地、技术创新总部聚集地、科技成果交易核心区和全球高端创新型人才中心。天津主要是技术研发及战略性新兴产业创新成果转化基地、创新型中小企业集聚创新创业示范区。河北主要是科技支撑产业结构调整和转型升级的示范区、高端成果转移转化集聚区。二要完善区域创新体系。实际上，京津冀地区的科技创新资源分布是不均衡的，我们不可能在短期之内实现其均衡化，那就需要充分发挥北京科技创新资源的辐射带动作用。三要整合区域创新资源。我们要大力加强河北的高等教育发展建设，特别是要以雄安新区建设、北京部分高校的转移落户为契机，进一步推进整个区域科技创新资源的重整。

第六，相继提出河北雄安新区和北京城市副中心“新两翼”建设。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》首次提出，北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼。中共中央、国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复中进一步明确了“雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，与北京城市副中心形成北京新的两翼”。

北京城市副中心的定位有三：一是国际一流和谐宜居之都示范区；二是京津冀区域协同发展示范区；三是新型城镇化示范区。北京城市副中心是服务首都和承接首都城市功能的重要空间载体，并将着力发展公共行政、商务服务、文化旅游和科技创新四大功能。

雄安新区是北京非首都功能疏解集中承载地，是推动高质量发展的全国样板和建设现代化经济体系的新引擎，更是贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。中共中央、国务院对《河北雄安新区规划纲要》的批复明确要“着眼建设北京非首都功能疏解集中承载地，创造‘雄安质量’和成为推动高质量发展的全国样板，建设现代化经济体系的新引擎”，“建设成为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”；同时提出了“科学构建城市空间布局”、“合理确定城市规模”、“有序承接北京非首都功能疏解”等具体要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第三十一章“深入实施区域重大战略”第一节“加快推动京津冀协同发展”提出：“紧抓疏解北京非首都功能‘牛鼻子’，构建功能疏解政策体系，实施一批标志性疏解项目。高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市一体化发展。推动天津滨海新区高质量发展，支持张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。提高北京科技创新中心基础研究和原始创新能力，发挥中关村国家自主创新示范区先行先试作用，推动京津冀产业链与创新链深度融合。基本建成轨道上的京津冀，提高机场群港口群协同水平。深化大气污染联防联控联治，强化华北地下水超采及地面沉降综合治理。”