讨论已近20年，铁路改革是时候结束争论开始实践

2011年2月时任铁道部长因贪腐被免职，“7·23”动车追尾事故，引发了社会各方面要求重启铁路管理体制改革、实行政企分开的呼声。铁路改革是世界性难题，各国有不同改革模式，没有公认的成功模式。在理论研究上，占主流地位的新古典经济学理论在分析铁路的相关问题时，暴露了其理论上的缺陷，而在交易成本的理解上又存在不同流派，这使得经济学家在铁路改革方案设计上难以取得共识。这些都造成了中国铁路管理体制改革迟迟没有实质性进展。

目前重启铁路改革，一是要解决如何处理铁路改革与发展的关系问题，二是要在改革模式上取得共识。

巨额债务处理

新古典经济学理论体系中不存在空间维度，因此交通运输，特别是铁路，在国民经济中的作用从来没有得到充分理解。铁路通常被认为不过是提供客货运输服务的一个产业部门，而没有被认为铁路是形成国内统一大市场的硬件平台，是现代市场经济运行的基础。

基于这一认识，国家和市场应当在铁路建设中发挥基础作用。

中国铁路一直没有进行有实质意义的改革，维持着政企不分的管理体制，根本无法吸引社会资本进行铁路建设。近20年来主要由铁道部靠征收货主的铁路建设基金进行新线建设。铁路是中国国民经济发展的瓶颈。

交通运输部2008年的抽样调查揭示了铁路发展滞后的严重程度，调查推算，2008年公路煤炭运输完成的货运周转量，几乎达到铁路货运总周转量的20%，完成的跨省运输煤炭达6.4亿吨。中国正在用稀缺的石油资源来运输廉价的煤炭，这种严重不合理的交通运输结构，迫切需要通过改革改变。

然而，2003年换届后的铁道部从发展战略上把铁路改革与建设对立起来，强调先解决铁路运输能力瓶颈问题，再进行改革。但在传统体制下由政府主导的高铁建设大跃进，片面追求高速度目标值，忽略成本效益比较，凸显了预算软约束和不考虑市场需求的痼疾，不仅没有解决铁路运输能力瓶颈问题，反而使铁道部的负债急剧上升到2万亿元，资金链已近断裂。

铁路债务危机影响到整个国民经济的发展。这次由政府集中力量办高铁大事，付出了巨大代价，不改革难以为继。

铁道部应实行政企分开的改革目前似乎已是各方面共识，然而实行政企分开首先要明确谁来承担铁道部已有的2万亿元债务和在建工程中将要发生的巨额债务——如果由新成立的铁路运输总公司承担，它马上就要破产——铁路的巨额债务应当由国家财政、铁路、国有银行共同承担。金融业也要因为其对建设高铁的风险缺乏判断能力，或者说，为其道德风险付出代价。国家要下决心承担铁路债务，这无法回避。铁路建设不可能在铁道部内部通过资金自我循环的方式进行。目前每年不到600亿元的铁路建设基金不仅不能支持铁路的大规模建设，也不足以支付巨额利息。

解决问题的出路是铁道部政企分开后，由中央银行和财政部注资，或通过发行国债置换铁路债务作为资本金的方式，设立新的承担铁路债务的铁路建设总公司，负责铁路建设基金的管理和新线建设，线路建成后转交铁路运输企业运营。