美国国会如何管理国家“钱袋”（2）

预算背后的“分权制衡”

从前两个阶段可以看出，美国国会把握着预算制订的主要程序性权力。国会通过复杂的制度设计，尽力实现预算审议的科学性、专业性和民主化。

然而总统仍然被赋予了制衡的手段。国会预算案表决通过以后，预算程序就进入第三阶段：总统签署批准。理论上来说，总统是可以否决国会的预算法案的。但如果国会两院能够再次以三分之二多数通过议案，则可推翻总统的否决，形成最终法案。

这样的戏剧性事件看起来似乎很刺激，但一般美国总统和国会很少为了预算的事情走到使用否决和再否决的地步。在意见分歧的情况下，总统和国会两党领袖通常宁愿长时间“协商”，最后出炉一份彼此都能接受的议案。不过这一“协商”的过程有时未免太长，以至于到了10月份新财年开始的时候还没有解决，美国政府就会面临无钱可用、“关门大吉”的尴尬了。美国2011年度财政预算甚至直到2011年12月才签署，这时候整个财年都已经结束，该花的钱也都大多被一个个临时拨款方案花走了，预算几乎变成了决算。

显然，在美国预算制订制度设计的背后最大的特征就是“分权制衡”，尤其是总统与国会之间的相互制衡。这一点即使是与英国这样的议会制民主国家相比也大为不同。世界上大多数国家都实行权力分置的制度，以便分工和监督；而美国分权的目标却是在机构之间设置程序上的麻烦，从而从根本上遏制政府的权力。“国家钱袋”的管理就是实现这种遏制的重要手段，并被美国国父郑重地写在了宪法的开头。