美国国会如何管理国家“钱袋”（3）

好的预算：制度还是观念？

美国国会的预算审议制度经过了上百年的演变和成熟过程。今天，我们喜欢讨论这种制度的优劣，看它如何带来了预算的透明、科学、易监督，或者如何造成了效率的低下。然而，如果更深一步地观察，在法律条文、操作程序、机构设置和制度框架的背后，真正决定美国预算政治的还是当时的国家处境、政治格局，甚至是最容易被忽视的政治观念和信仰。

比如，美国的预算制度是主张“权力制衡”的，其最终目的是制约政府的权力。可是在两百年的时间里面，美国政府的权力实际上呈现不断扩大的趋势，花的钱也越来越多，税收越来越高、债务越来越大，甚至形成了今天让全世界受累的高额赤字。这背后的根本动因，是美国成为世界霸主的需要。这是美国政治最根本的潮流和大局。在这个过程中，美国国会与政府一起，提供了至关重要的财务支持。

又比如前文提到的“协商一致”实际大于“制约对抗”的现象。妥协精神是美国民主的长久根基。大多数时候，较高程度的政治共识保证了美国民主的稳定性和较好效率。然而，2011年美国政治出现“极化”趋势，两党内斗加剧、预算难产，政府数次面临关门。这种变化的背后不是制度决定的，而是整个国内政治环境的恶化，美国政界对此深感忧虑和耻辱。

最后，我们还是要注意，即便是美国如此追求“制衡”的制度，也未必能根除腐败。在出台预算的过程中，许多国会议员往往都会在其中加上一些“专项拨款”，比如在自己所在的选区修条路、为支持自己的利益集团拨些项目款之类的。这种专项拨款滥用无度，闹出了很多丑闻，包括很多臭名昭著的“面子工程”，可是却得到了相应选民的选票。在花钱问题上，让国会制约总统，让选民制约国会，可谁来制约选民呢？