“三公”治理六十年：公开方式还有改进余地（2）

在新中国成立初期出国很少，各部门组团出国就更少，更多是以国家名义组团出访。改革开放前，胡兆森就出国一次。那是1955年，国家组织了一千多人到华沙参加世界青年联欢节。杜导正在改革开放之前，只出过两次国，一次去朝鲜，一次是去日本。“那都是不得不去的任务，去朝鲜没有人愿意去就派我去了。”

改革开放以后，出国频次高了。1982年，杜导正调任光明日报社总编辑，升任副部级干部。当时不像现在对干部出国管理有一套程序，一般自己觉得有必要去哪个国家考察就直接办手续了，并不需要主管部门审批。

胡兆森出国次数也明显多了。有些对外交往不方便以政府名义，就以他们团体的名义。胡当时每年会出国两三次，但组团人数很少，一般就两三个人，有时是他和翻译，有时带助手。

一些没有必要的出国考察也出现了。典型的是去第一个进行改革的社会主义国家匈牙利。中央各部委派人去，各地也派人去。1986年，一国家体改委副主任带了一个18个人的考察团前往。这位原副主任告诉南方周末记者，当时匈牙利的人跟他说，“我们的牛都认识你们中国人了。”

招待费有了“合法”身份

由于“三公”以及其他行政经费的不断增加，国家开始努力压缩行政经费。1983年各级行政经费比1982年增长21%后，1984年财政部发出了《关于控制行政事业经费和企业管理费开支的通知》，要求1984年比1983年下降10%-20%。但1984年还是比上一年增加了28%。1985年2月28日，国务院下发了《关于节减行政经费的通知》，要求各级行政经费比上一年下降10%。

这两份文件发布时，虽然还没有“三公”的提法，但从内容看，实际的“三公消费”已经进入整治范围。

比如财政部文件就提出，非特殊情况三年内不再批准购买小汽车。国务院的文件则指出了出国访问、考察团组很多的问题，而且内容重复，国内外反应很大，规定今后未经批准的一律不准出国，必须出访的要坚持“少、小、精”的原则。

两份文件都提出，禁用公款请客送礼、游山玩水，要制止大吃大喝。为了降低包括“三公”在内的行政经费，两份文件提出了要整顿宾馆、招待所的收费标准，理由是宾馆、招待所的房费和伙食费过高，增加了行政经费开支。

其实中央政府一直想办法降低行政经费开支。早在1957年，财政部和国管局就下发过《关于缩紧行政管理费几项措施的联合通知》，但当时“三公”消费不明显，文件中也没作相关规定。

不断压缩行政经费，还与新中国成立后的财政政策有关，在计划经济时期，一直对行政经费实行从严控制，改革开放初期延续了这一思路。

1990年后，压缩行政经费的思路有所改变。当年10月，财政部召开了部分地区行政财务工作研讨会。财政部行政政法司司长李林池2008年在《中国财政》杂志撰文称，这次会议认为，单纯对行政经费从紧控制，产生了一系列问题，1992年开始通过奖惩手段来控制行政经费支出增长幅度。

1998年，财政部提出了建立公共财政基本框架的改革目标。行政机关的支出被认为是公共需要，要予以保障。之后，行政、政法单位行政经费的保障程度得到提高，人大、政协机关、民主党派的经费保障力度也相继提高。

这一年，招待费有了“合法身份”，不再像以前一样被囊括在行政经费中。1997年财政部开始将“业务招待费”在预算科目中单独反映，并在1998年制定了《行政事业单位业务招待费列支管理规定》，明确了接待费是指在接待地发生的交通费、用餐费和住宿费。

按此规定，行政事业单位的工作人员出差，如由接待单位安排食宿的，都要按照现行的差旅标准收费，但不足部分可由接待单位在业务招待费中列支。

而现行的差旅标准在与当前的消费水平相比，也显得过低。根据2007年1月1日实行的中央国家机关和事业单位差旅标准，每人每天的伙食补助是50元，包括通讯、交通在内的公杂费是30元，司局干部的住宿标准是300元，处级以下人员是150元。不少地方超标准接待来客尤其是上级客人、自己补足不足部分就成了常态。

2012年两会期间，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪就呼吁：“治理‘三公’就要改变上级吃下级的现状。”

新条例出台：超支要问责

1997年起，出国经费在预算中也开始明确。1998年开始，对因公出国机票实行定点购买，航空公司对党政机关因公出国实行统一的优惠票价。但随之而来的“变相旅游”等社会舆论，让“三公”中的公费出国一直处于风口浪尖。

2008年开始，国务院发文控制公费出国，2009年中办、国办联合发出了制止公款出国（境）旅游的通知，这一年“两办”还发出了关于党政机关厉行节约若干问题的通知，这份通知中，对“三公”都作出了明确的压缩目标。

关于公车管理，一直都在探索。改革开放初期，对公车实行单一编制管理，各部门的公车购置需要中直机关事务管理局或国管局审批。上世纪80年代中期，中央国家机关公务用车管理权限下放给各部门，由各部门自行决定公车的配备标准和数量，但很快出现了一些部门购买豪华汽车的情况，又加强了公车的集中统一管理。

1989年中央发文规定，中央政治局、书记处成员和国务院常务会议组成人员一律使用国产车。部长及以上级别的干部配专车，副部长不配专车，保证工作用车。部长的专车配备，需由中直机关事务局或国管局审批，各单位不能自行配备。此后，中央又在1994年和1999年两次发文，规定了省部级干部、副部级干部以及一般公务用车的配备标准。

但“公车私用”问题一直为社会所诟病。1999年开始，在中央国家机关又陆续推出了以发放补贴、取消一般公务用车为主要内容的货币化改革试点，目前已有科技部、审计署等9个部门正在进行公务用车制度改革。

新世纪以来，公开“三公”经费的声音持续上扬。2010年3月，“两会”前夕，温家宝就治理“三公”经费回答网友提问时表示要“加快实行财政预算公开”。2011年3月国务院常务会议承诺当年公开“三公”经费，当年7月，中央部委首次公开“三公”经费。2012年4月，国务院常务会议要求中央部门细化“三公”解释说明。

2012年6月13日，国务院常务会议通过了《机关事务管理条例》，要求各级政府要定期公布“三公”经费的预决算。对于超标准消费“三公”，或者挪用其他预算资金用于“三公”消费的要受到处分，轻者给予警告处分，情节严重的可以给予降级或者撤职处分。

全国人大代表叶青认为，这个条例尽管还是粗线条的，但已算得上是一个阶段性成就。