双重国籍：蜜糖还是砒霜？（4）

国家利益的风险

对个体而言，双重国籍可以“占两头好处”，可对国家而言，需要考虑更多的也许是制度风险。

首先，双重国籍可能会引发司法管辖权的问题。一个中国公民若具有双重国籍，假如他在中国犯罪，可能会逃往另一国籍国，向对方国家提出外交保护要求，或者该国主张“本国国民不引渡”，这就给中国司法机关的管辖带来了难题。由于双重国籍涉及两个国籍国的政策协调，还有可能招致外交纷争。

其次，专家认为，在阶层分化已现端倪的当下，若开放双重国籍政策，实际上是赋予一小部分群体超国民待遇，使其成为少数人享有的特权。尤其是在国内城市新移民在户籍、子女入学、就业等问题仍没有得到公平对待和根本解决的情况下，贸然启动对海外华人的双重国籍，或将招致国内民众的意见反弹。

据广东一家报纸报道，目前中国内地资产达到1000万元的富人近60%都已经完成投资移民或有投资移民考虑，而资产1亿元以上的富人群体中，27%的人已经完成了投资移民，47%的人正在考虑投资移民。

“海龟”的尴尬

曾在北京大学光华管理学院任教的许德音教授写下过这样的故事：学院里来的归国博士，不少是拖家带口的。最新来的一对年轻夫妇，曾在美国名校教书，都有绿卡，但一对生在美国的儿女的身份却成了问题：若是美国公民，孩子出生时父母尚未取得绿卡，中国国籍法不承认他们的外籍身份；若是中国公民，孩子已是就学年龄，却办不了户口。夫妇两人为此苦恼不已，甚至考虑返回美国。

随着中国经济的迅速发展，在华外企，甚至中国本土公司的薪酬水平的提升，“海龟”也越来越多。但对那些持外国护照的“海龟”来说，他们的在华身份问题，却成了他们的一大困扰。这样的故事已经耳熟能详：某某联系好在华的高薪工作，却因工作签证没有落实而迟迟不能成行；某某某已经海归，却因办不下中国绿卡而不得不回流。

还有尴尬的故事：持外国护照的某某，到了退休年龄，告老还乡，却因中国绿卡一卡难求，又懒得每年申请延续签证，索性在自己的祖籍地“黑”了下来。

有人可以左右逢源两国庇荫，有人则落叶难以归根。华侨华人出入境便利和回国定居诉求的激增也愈发受到社会广泛关注。人员跨国流动的新形势，对中国目前的跨国流动人员管理模式已经提出了新的课题。

“我已经在国外呆下了，中国给我提供回国的便利条件，你要问我是跟中国更离心离德还是会变得更近一点，那毫无疑问会更近一点。”

侨民卡制度是个折衷的好办法

——对话美国华人全国委员会会长薛海培

《环球》杂志：你对中国目前的双重国籍的现状了解多少？

薛海培：过去几年国内有不同的学者从各个方面论述了这个问题，因为这几年回国的人员比较多，出国的也比较多，中国的对外交流口子越开越大。这个问题从原先基本不说，压在那里，到现在大家越来越愿意谈这个问题了。

《环球》杂志：为什么原先基本不说？

薛海培：国内有一些历史的原因。中国1954年以前是承认双重国籍的，后来印度、东南亚出事了，(就改变了)。那是一个特殊的年代。后来这个问题就变得很敏感。这个问题其实到现在都已经不存在这种敏感性了，可惯性还是很强。

《环球》杂志：你认为有什么好的办法解决双重国籍问题？

薛海培：我们发现印度采用了一个非常好的做法。它采用的不是承认双重国籍，而是相当于就是打法律上擦边球的一个概念，就是刚刚低于双重国籍标准的一个东西。印度十多年前检视自身，发现印度要长期发展，非常重要的一个条件就是印度在海外的人力资产。于是印度政府决定在人事流动上提供便利，政府推出了一个“海外公民证”，给印度出生海外长大的人群，即海外印度公民证终身免签，回国后是国民待遇，但是没有政治权利。我们觉得这其实是非常好的一个折衷做法。

《环球》杂志：在中国，你所说的这种“侨民卡”操作性大吗？

薛海培：我个人觉得可能性还是蛮大的。这对中国长期的发展来讲，各方面都有好处。这样做的话，整个人员流动就活了。当然，国内也会有一些老观念。所以我觉得，当然可能不是一两年的事。

《环球》杂志：你认为中国是否应该承认双重国籍？

薛海培：如果觉得双重国籍太敏感，或者觉得这一步跨得太大的话——因为毕竟不是每个国家都承认双重国籍——我觉得可以退而求其次，发一个海外侨民卡作为替代。

过去二十多年来，世界总的方向，是在签证、人员流通方面越来越宽松，越来越自由化，这个趋势是毫无疑问的。推行双重国籍的国家是越来越多而不是越来越少。

《环球》杂志：有人说双重国籍会分割对于国家的忠诚度，您怎么看？

薛海培：现在不是说中华人民共和国十几亿人都可以拿双重国籍，而是说给予离开了中国的一部分海外华人双重国籍，这其实会增加他们对中国的向心力，而不是减少。我是这样看这个问题的。你说我已经在国外呆下了，中国给我提供回国的便利条件，你要问我是跟中国更离心离德还是会变得更近一点，那毫无疑问会更近一点。

印度的“海外公民证”和“印度裔证”

印度推行的政策是，只要不是在与其敌对的巴基斯坦、斯里兰卡，或者孟加拉国，侨民都可以领取“海外公民证”和“印度裔证”。持证者在购房、医疗、社会保障等方面都有“本土公民待遇”，但不享有选举和被选举权利。

“印度海外公民证”计划主要针对原籍或双亲、祖父母为印度公民的印度裔，若其所在国认可各种形式的长期居民权，则有资格申请海外印度公民证。“印度裔证”计划主要针对在海外成长的印度人后代，符合条件者就能获得为期15年、可多次入境印度的印度裔证。

从2005年开始，印度已经发放了400万海外公民证和700万海外印度裔证。这让印度人才回流速度加快，1996年时才有7万人回国，现在回去了七八十万人。

一旦承认双重国籍，中国一些腐败分子及其家属就可能成为外籍人员，其向境外转移违法所得乃至外逃会变得更加容易。即便腐败事发来不及外逃，他们也可以寻求外国政府的庇护，引起我国与相关国家行使司法管辖权的冲突。

现阶段我国不宜确立双重国籍制度

2012年4月26日，第十一届全国人大常委会第二十六次会议分组审议《出入境管理法》(草案)时，部分委员提到“双重国籍”问题，经媒体报道后掀起了一轮关于“中国是否应确立双重国籍制”的热议。笔者认为，我国现阶段仍不宜确立双重国籍制。

首先，单一国籍制更有利于维护国家利益，特别是维护国家的司法管辖权和司法主权。中国一些腐败分子及其家属能够较为容易地获得外国国籍，一旦承认双重国籍，这些人及其家属成为外籍人员，其向境外转移违法所得乃至外逃会变得更加容易。即便腐败事发来不及外逃，他们也可以寻求外国政府的庇护，引起我国与相关国家行使司法管辖权的冲突。此外腐败资产的大量外流，则将致我国蒙受严重的经济损失。一些出卖国家利益的人会因获得双重国籍而更加有恃无恐，我国的国家利益也将受到严重损害。

其次，就个人而言，单一国籍较双重国籍制其实更有利于维护海外华人的利益。获得外国国籍而不再持有中国国籍，可以保护海外华人在外国既有的经济利益和政治利益；在因其血统遭到不公正待遇时，可以更充分地寻求当地的司法救济。当中国与相关国家的利益发生冲突时，具有外国国籍的华人因其法律地位可以少一些究竟该向哪个国家履行义务的困惑。而入外籍后不再持有中国国籍，也有利于有资质的海外华人在相关国家的政治、高科技等核心行业寻求职业发展，减少受到相关国家关于忠诚度的质疑。

呼吁确立双重国籍制者以欧美华人为主，以学有所成、希望归国服务者为代表。他们的现实需求主要包括回流后的家庭安置、子女就学，创业、就业手续等方面。双重国籍制确实可以在这些方面为其来带较大的便利。然而，双重国籍制在满足其需求的同时所带来的弊端却是需要花更大的代价去弥补的。基于单一国籍制和双重国籍制的利弊分析，在二者之间不应作出非此即彼的简单化选择，可以通过其他途径解决海外华人的正当需求。

实践中相关部门已经采取了许多务实、灵活的做法。我国政府为引进海外人才，已向一些外国人颁发永久居留证，并增加了“人才引进”类别的签证。一些地方政府为引资引智，已在相关政策中纳入了“国民待遇原则”。这些举措已经在很大程度上满足了海外华人回国就业、子女就学、简化手续等方面的需求。

之所以出现一些事实上的双重国籍现象，全国人大常委会部分委员分析了两方面可能的原因，一是个人在取得外国国籍后不报告，我国政府无法知晓其新的国籍状况；二是外交部门与公安部门的信息共享不及时，没有及时注销中国国籍。

查明第一类情况的成因还要从1980年《中华人民共和国国籍法》(以下简称“《国籍法》”)的相关规定入手。《国籍法》第九条规定：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”该法第14条同时规定：“中国国籍的取得、丧失和恢复，除第九条规定的以外，必须办理申请手续。”也就是说第九条规定的情形，即定居国外并取得外国国籍而丧失中国国籍的人，无需根据第十四条的规定办理丧失或者退出中国国籍的申请手续，其国籍变动即可生效。因此代表委员提到的因“个人不报告”而具有双重国籍者，根据现行《国籍法》，其责任并不在个人。对此，应从完善《国籍法》的配套制度建设着手，可以法规或部门规章的形式规定：定居国外并因自愿加入或取得外国国籍而丧失中国国籍者，其国籍变动无需经申请或审批即可生效，但当事人应向中国的主管部门通报或进行登记。

造成事实上双重国籍的第二类情况主要涉及技术问题。为此，新通过的《出入境管理法》第五条明确规定，“国家建立统一的出入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。”相信这一安排将有效防止因信息共享障碍而造成的双重国籍问题。