基层社会管理革新样本

日前，《瞭望》新闻周刊走访了曾发生大规模群体性事件的广东乌坎村、被誉为“中国财务全裸第一乡”的四川白庙乡和进行“殷都试验”的河南安阳殷都区等东中西部三个基层社会管理改革标本。

这些曾深陷舆论漩涡的基层社会单位，通过“全透明”、“民做主”等改革实践，逐步从刚性管控走向柔性互动。接受本刊采访中，一些干部群众和专家学者认为，这些探索实践为新时期社会管理改革探明了“主体在民”的方向，并建议系统整体推进。

“改革带来新气象”

“公告：9月30日我村第五届第三次村民代表大会选举和表决土地专项组成员，由于投票和表决人数未到2/3法定人数，这次选举和表决无效。”2012年10月13日上午，本刊记者走进广东陆丰市乌坎村村委会时，一张大红纸写成的村委会公告引人注目。同时，公开栏上“收益分配”、“干部补贴”等内容十分醒目。

因村务不公开和干部腐败而连续爆发大规模群体性事件后，乌坎村公开选举产生了新一届“两委”。新“两委”一改原“两委”刚性管控的做法，定期向村民代表大会汇报村务，涉及财务、项目、土地等重大事项则由村民代表大会审议讨论，村“两委”的所有工作实时接受由5位村民代表组成的村务监督委员会监督。乌坎村党总支书记兼村委会主任林祖恋说，“以前的‘两委’把‘村民自治’变成‘村官自治’，由此引发的不满和震荡逼迫乌坎不得不改革。”

白庙乡位于秦巴山区深处，环境闭塞经济滞后，曾因干部腐败贪占群众频频上访。然而日前本刊记者采访时却看到另一番景象。在照山村修剪成型的金银花种植园里，村支书陈正林对本刊记者说，“财务公开改革后，农民对干部工作有效监督，树起了当地透明诚信的政务形象，吸引了一家外资药材公司投资7000万元种植金银花，农民一亩地一年能收入3000多元。”

据乡党委书记张映上介绍，从2010年1月起，白庙乡每月将支出在网上一一公布，“改革促进了干部廉洁自律，形成了良好社会效果，目前已吸引5家企业投资近1.6亿元发展农业种养。以前人均纯收入增加600元都很困难，而2012年前10个月发展种养产业的农民将至少增收1600元。”

殷都区隆昌社区建于上世纪80年代初，居民改善环境的愿望非常迫切。2011年7月，社区群众通过层层推选，自发组建了由11名居民常务代表组成的“改造家园委员会”。殷都曾因拆迁等问题是河南信访严重县(区)而被通报批评，后来通过发动群众“争当10大员”(即党政工作监督员、公共事务评比员等十多项社会事务管理者)系列改革，有效保障了群众主体地位，社会治理呈现崭新局面。区委书记李南沉告诉本刊记者，“2011年，全区45个改造项目涉及拆迁面积270万平方米，但在群众做主之下基本都实现了和谐拆迁。改革给殷都带来了新气象。”

“替民做主”到“由民做主”

“通渠道”，倾听利益诉求，保障群众表达权。在殷都，本刊记者了解到，那些平时爱上访、爱提意见的群众，被动员发展为“党政工作监督员”，专门给党委政府“提意见、表诉求”。目前，4.3万多名“十大员”中，党政工作监督员、社会问题信息员和公共事务评比员近半，他们提出1.3万多条意见、建议，内容涵盖从市政建设到垃圾清运等方方面面。同时，还建立了《每日民情》简报、开通直线电话，开辟了全方位倾听群众诉求的渠道，搭建了沟通交流平台。

在乌坎，村账“一月一小结、一季一清算”，每项财政拨款同样都要征求村务监督委员会和村民代表大会意见。陆丰市委书记杨来发为本刊记者解释说，“虽然麻烦一些，但充分体现了群众利益诉求，不满情绪也就消减了。”

“全透明”，让权力在阳光下运行，保障群众知情权监督权。白庙乡改革最为彻底：一是财务公开严格按照自创的“两表五步法”，即公务费开支报销需填报“公业务费统计表”和“资金结算运行表”，并经过申请、经办、申报、公示、结算等五个步骤才能完成;二是对农民的农作物补贴、危房改造补贴，甚至干部工资、奖金以及加班补贴等均要公示;三是月初公布干部工作主要内容，月末再由群众和企业代表对照评分，评分结果予以公示、挂钩绩效并通报主管部门。

面对本刊记者，白庙乡板溪村村民罗宗体和乌坎村的一些村民表示，全透明、全公开实际上把干部日常“干什么、怎么干、效果怎么样”置于群众监督之下，一方面解决了“老百姓想知道和政府不说或少说”的矛盾，有效保障了群众知情权;另一方面也推进了权力公开化、规范化运行，切实赋予群众监督权。

“民做主”，群众成为主体，保障人民参与权管理权。本刊记者采访中获知一个故事：现年80岁的娄百胜是殷都区铁西路街道文源社区“十大员”中的一员。2011年5月份的一天，一位卖瓜农民和城管发生争执，当场造成人群聚集。老娄看到后先是批评城管粗暴执法，后又教育瓜农不要占道经营，迅速避免了一起恶性群体事件。

在殷都，群众的作用处处发挥。基层党组织发展、评议和换届各环节如果群众测评满意度低于60%，则不得通过。项目拆迁群众做主，居民自主招商开发、协商拟定拆迁方案。仅2010年9月份以来，就共排查各类矛盾纠纷1419起，化解1382起，殷都区也被评为“全省信访工作体制机制创新特别奖”。

李南沉说，殷都社会管理改革坚持通过调动群众力量和激发群众智慧，确保群众的主体地位和主人翁意识，“从‘管民’到‘民管’，有力促进了经济社会持续和谐发展。”

改革启示

本刊记者采访的一些干部群众和专家学者认为，乌坎、白庙和殷都的实践一定程度上破解了社会管理普遍面临的“刚性管制有余，柔性疏导不足”等难题。

启示一，顺应民意善用民意化解各种风险。

采访中，广东、四川的一些专家学者认为，乌坎和白庙的实践表明，只有解决好群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，才能及时调整不当政策、改善执政行为，才能真正把民意变成执政法宝，“否则，漠视民意、甚至背离民愿，将导致失信于民，甚至激起民愤、引发执政危机。”

他们认为，应明确社会管理改革的民意导向：一是培养具有公信度的第三方民调机构，在重大公共事务决策中积极开展民意调查;二是在适当范围和时间公开民调结果，制衡既得利益群体;三是发动群众当家做主，积极表达民意诉求，把改革风险降到最低。

启示二，基层社会管理改革要坚持“群众主体地位”。

“殷都和白庙的改革勇于自我削权减利，通过‘开门执政’和‘以民为主’保障群众知情权、参与权、监督权甚至决策权。”中国社科院社会学所研究员单光鼐告诉本刊记者，基层社会管理改革要始终体现“群众主体地位”，转变“政府是唯一主体”的传统思路，有效有序扩大群众的参与和主导，真正实现人民对社会事务的“当家做主”。

一些专家认为，基层社会管理改革要在四个重点领域转向：主体由政府唯一到政府、社会(社会组织)、企业、公民等多元;方式由命令与服从的单向管治到各主体协商决策、依法管治;秩序从单纯强制性到强制性与自治自律性并重;权力配置由政府集权到为社会放权和为群众增权。

启示三，基层社会管理改革要系统整体推进，适时总结推动创新。

“如果都像白庙，中国就好了。”采访中，白庙乡柳林村支书黄开治的一句话道出了群众心声。为此，一些专家学者和基层领导干部认为，社会管理领域的改革艰巨复杂，进一步深化亟须系统整体推进：

一是有关部门要建立基层社会改革的专门机构，指导和帮助地方政府因地制宜改革创新;二是建立完善基层改革试错机制，以宽松政策鼓励基层领导干部探索推进;三是适时总结经验教训，对经实践检验正确的给予肯定，错误的予以纠正，从而形成有利于社会管理改革的良好局面。