郡县治天下安 当代县市治理六大基本问题

中共开县委员会书记 李殿勋

当前，全国各地都在集中学习宣传和贯彻落实党的十八大精神，今天，很高兴和同志们一道，以党的十八大精神为指导，就当代中国的县市治理问题作个探讨。大家知道，县制设立是千百年来中国地方政权建设最为稳定的体制安排，县域治理也是国家治理体系中最为基础和十分关键的环节，历来是郡县治则天下安，郡县不治则天下必乱。在当代中国，随着经济的深刻转型和社会的急剧变革，县域治理在国家整体治理中的重要性更加凸现，如何搞好县域治理，实现县市区域的科学发展与长治久安，成为地方各级党政官员，尤其是县市党委政府官员面临的一个事关重大而又十分紧迫的课题。为此，今天的报告，将以党的十八大精神为指导，围绕当代中国的县市治理这一主题，重点突出县市治理中“如何把握职能定位和工作策略两大基础问题，如何解决用人、用钱与用地三大要素问题，以及如何搞好监督制约这一保障问题”等六大基本问题来展开。

一、在现行党政体制下如何把握职能定位

在县市政权的职能定位特别是党委政府的职能定位上，无论是理论研究，还是法律安排和实践经验，至今都不完全统一，我也仅仅是按照党的十八大精神，结合当代中国的政治实践，按照政治学的一般原理作一个探索性的概括：

（一）县市党委的职能定位

关于县市党委的职能定位，在中国革命、建设和改革的不同时期，有着较大的区别。从当代中国的政治实践来看，县市党委的职能定位，总体体现为围绕中国共产党的执政目标“抓改革、促发展、保稳定、惠民生”等四项任务，和贯彻中国共产党的执政方略“制定发展战略、设置组织机构、任免重要干部、安排重大项目、审定大额资金、加强纪律与工作监督”等六项权责。

“四项任务”是从政治上把握，体现为围绕中国共产党的执政目标，县市党委承担的四项政治任务，也就是我们已经约定俗成，多年来反复适用的“四项任务”，即：抓改革、促发展、保稳定、惠民生。“四项任务”包括近期目标、中期目标、远期目标和最终目标，近期目标就是当年的执政目标，也就是年度工作计划；中期目标是五年规划；远期目标是十年远景安排，比如到2020年中国实现全面小康就是远期目标。这“四项任务”，是目前没有太大争论的概括。

“六项权责”是从业务上把握，体现为贯彻中国共产党的执政方略，县市党委在业务方面负有的“六项权责”：

第一项，制定发展战略。就是地方党委基于执政地位因地制宜制定自身层级的发展战略。比如党代会报告提出、或者五年规划明确的战略思路与工作措施，都是制定发展战略的实现形式。

第二项，设置组织机构。发展战略的实施需要组织保证，这就要求在本级党委管辖范围内由党委来决定组织机构设置，这也是现在各级编制委员会由党委领导的主要原因。

第三项，任免重要干部。在设置组织机构之后，由党委决定任免重要干部，是政党执政的主要体现。当然什么是重要干部各地把握标准不一，但一般来讲，本级党委直接管理的干部都叫重要干部；本级党委授权或委托下一级党组织管理的干部就叫一般干部。

第四项，安排重大项目。县市党委执政，有形表达绝大部分体现在项目安排上。关于重大项目的界定，不同地区因经济社会发展水平的差异，甚至因党委主要负责同志的风格差异，在标准上有较大差别，但总的把握是，凡事关本区域发展稳定大局、影响本区域民众重大利益的项目，一般应作为重大项目由党委集体决策安排。

第五项，审定大额资金。关于大额资金的界定，不同的区域差异也很大，有的地方党委可能将一个亿作为大额资金，有的可能是一千万，个别地方五万块钱都可能由党委来审定。我的理解，大额资金标准应该符合本地大部分干部群众的认知、比较适合于由党委集体审定，这个共识可以通过征求意见、调查论证等形式来达成。大额资金支出虽由党委来审定，但不能取代本级人大及其常委会依法行使预决算权力。

第六项，纪律与工作监督。纪律监督是由各级党委的纪律检查机构行使；工作监督是由各级党委的督查机构来行使，目的都是保障执政党自身能够正确履职尽责。

“四项任务”和“六项权责”作为当代中国县市（区）党委的职能定位，是一个总的概念，具体量化则千差万别，要由各级地方党委班子根据本地的实际情况合法、合理、合情地进行判断并提议，再通过相应的集体决策作出法定化安排。我始终认为，中共各级地方党委，作为地方政权的执政代表，处于政治领导地位，主要应是通过发挥政治领导核心作用统揽全局、协调各方。政治领导的日常职能主要是提出思路、用好干部、搞好服务，这是当今地方党委履职表现的三种主要形式，某种程度上是地方党委的主业，一般不能代替政府行政，也不能干预“两院”司法，更不能包办人大、政协“两会”行使法定权力。这样，处于政治领导地位的执政党形象才会体现出来，作用才会发挥到位。具体来说，地方党委只要把人大、政协、一府两院及人民团体这六个团队从政治上领导好，就可以统揽全局、协调各方。如果直接代替政府行政，包办“两院”司法，假以时日，这个党委的运转将非常混乱，不可能让当地的干部群众感受到你处于较高的层次和领导核心的地位，恰恰会相反。

（二）县市政府的职能定位

关于县市政府的职能定位，建国以来可以说不断反复。到目前为止，我本人也没能完全把握中央政府、省级政府和县市政府的职能该如何准确定位。理论家们提出过这样那样的观点，政治家们也提出过这样那样的主张，但是现在县市政府的职能定位确实还没有一个法定化的完整结论。

前两届中央政府根据政府管理的范围来划分，把各级政府包括县市政府的职能统一界定为四个方面，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，其中，地方政府主要承担市场监管、社会管理、公共服务三大职能，县市政府更偏重于社会管理和公共服务职能。对这种划分，同志们应该还比较熟悉。但是，这一划分只是从行政管理角度来把握政府职能的定位，实际运行中，我国各级政府远远不只是负责行政管理，从现状分析来看，目前政府所承担的职能至少可以概括为以下四大类：

第一类，行政管理。这是各级政府的主体职能，或者是根本职能。所谓行政管理，就是指政府作为国家行政机关，依照法定职权和程序，管理国家政务和公共事务的活动。行政管理的外延与内涵各国界定不同，但现代化的国家基本内容比较接近。我国的行政管理，经过改革开放三十年历程，虽然在机构设置、权责配置、运转程序与财政保障等四个方面逐步走向规范，但诸如宏观调控的权力与程序，市场监管的范围与方式，社会管理的外延与内涵，以及公共服务的边界与程度等诸多方面，还远远没有定型。

第二类，行业管理。由于目前政府的职能转变还不到位，事实上各级政府仍然承担着行业管理职能。如建设行政主管部门对开发企业资质的认证、土地行政主管部门对评估人员资格的认证，甚至是大量技术职称的认证也仍然是由政府的人事主管部门负责。现在全国各地都在搞中介机构与党政机关脱钩，但中介机构与行业组织是两个完全不同的概念，行业管理与行政管理也有着本质区别，遗憾的是绝大部分官员把三者混同对待，导致行业管理至今多数仍由政府包办。

第三类，资产管理。也就是对国有资产的管理和对集体资产的监督。对国有资产的管理，各个国家模式不同，中国是政府作为产权代表来进行管理。过去是所有的国有资产归中央政府所有，而现在是分级管理，也就是分为中央国有资产和地方国有资产。就我国的国情来看，国有资产管理在若干年以后仍然会有。为了把资产管理和行政管理分开，国务院设了国资委，地方政府也设了国资委，作为管理国有资产的一个特设机构。为什么叫特设机构呢？因为它既不是政府的监管部门，也不是一个投资公司。国务院也在研究国资委到底是一个什么类型的机构，是出资人，还是监管人，是该隶属于政府，还是该隶属于人大，目前还没有一个定论，所以叫特设机构。除了对国有资产进行管理以外，现在各级政府还在对集体资产进行所谓的监督，这应该说是比较“另类”的，全世界除了中国之外，据我所知，再也没有“集体所有”的概念。当年苏联的“集体农庄”和南斯拉夫的“社会所有制”曾经有“集体所有”的概念，但后来消失了。我们国家不仅有“集体所有”这个概念，而且还分城镇集体和乡村集体两大类。当年国有企业分离出一部分职工及其家属子女，成立了大集体企业，再就是街道出资（当时没有出资这个概念），把无业人员组合起来搞了小集体企业，这就是所谓城镇集体；农民土地共有或其他资产共有共营，就是所谓乡村集体。集体所有制经济中当年所谓的“苏南模式”，实践证明，从产权制度上看是失败的，最终将归于消灭，恰恰是“珠三角模式”留下来了。集体所有制从本质上讲它还是私有，比如十七个人集体所有的企业，把它分成股份，十七个人按份共有，不就等于私有了吗？在世界其他国家，要么是私有，要么是国有，没有第三种所有制形态，而我们仍存在着大量的集体所有制经济，而且是作为公有制经济来管理，是改革没有到位，是比较混乱的一种现象。

第四类，社区管理。包括城市社区管理、农村社区管理，这些仍还是政府直接承担管理责任。我国的大中型城市都设若干区政府，区政府下面再搞大量的街道办事处，这是中国行政体制的一大特色。区政府下设的街道办事处虽然最终会归于消失，但现在仍作为严格的政府体系，绝大部分任务就是管理城市社区。我们现在与西方一些国家在公共管理领域很大的差距就是社区管理。如美国城市社区管理非常发达，它有社区自治体系，不需要一个庞大的政府体系来管理应该让民众自治的事情。但我国的城市社区也好、农村社区也好，主要还是靠政府来管理。当务之急是要推进社区自治，把居民委员会基于政治权利的自治管理、物业小区业主委员会基于经济权利的自治管理、社区代表大会基于生活权利的自治管理严格区分而又协调统一，不能混淆三者区别，胡乱管理；还要尽快理顺政府行政管理与社区自治管理的关系，政府职能就是“指导”定位，最多采取“购买服务”的方式委托社区自治组织承担部分公共事务，绝不能把社区机构搞成了政府组织，把社区自治搞成了政府管理。但遗憾的是，近年来一些地区还把城市社区工作人员和农村自治机构组成人员当成所谓的干部管理，给编制、定级别、核工资，这是极其荒唐的，而且后患难以估计。

以上现状说明，各级政府尤其是地方政府的职能，不仅是行政管理职能自身不清，还与行业管理、资产管理和社区管理三类职能混杂。因此，如何把握当代中国地方政府尤其是县市政府的职能定位，无论是理论上，还是实践中，至今仍然极为模糊。但从全球政府管理一般规律和中国改革开放的基本走向来看，总体上只能从行政管理角度来把握地方政府的职能定位。

那么，从行政管理的角度讲，县市政府“四个方面”的职能定位实践中又如何把握呢？按照一般的行政管理学来划分，政府的履职行为实践中有决策行为、执行行为、监督行为、服务行为和商务行为。如政府常务会议审议规范性文件就是决策行为，公安局处罚扰乱治安管理秩序的人员就是执行行为，监察局查处违纪干部就是监督行为，为公民免费提供义务教育就是服务行为，政府采购办公用品就是商务行为。

更专业地划分，实践中行政管理又分为外部的行政管理和内部的行政管理。外部行政管理就是政府管理相对人的活动，内部行政管理则是政府管理自身的活动。企业和公民作为行政管理的相对人，政府在对其履行管理职能时所进行的管理就是外部行政管理；为了维护机关的运转，提拔、奖惩干部，执行工作纪律，这些都是内部行政管理。外部行政管理中，又有刚性的行政管理（具有强制约束力）和柔性的行政管理（不具有强制约束力，是一种指导和号召性质的活动）。

刚性的行政管理行为，目前我们工作中接触的，大概有四类：

一是许可审批类。专业上讲就是行政许可和非许可类审批。

二是税费征收类。专业上讲是行政征收行为。行政征收是个大概念，不仅是收税、收费，包括土地征收也归入这一类，只是情况更复杂，需要另行介绍征地问题。

三是处罚强制类。行政处罚和行政强制，是当今政府为确保政令畅通，维护经济社会秩序，所常用的一种管制手段。处罚的种类，大家可能都清楚。行政强制已经制定法律，相关的法律当中早已涉及到这个问题。我们国家特别是基层政府作出的大量行为是行政处罚，行政处罚当中最多的又是罚款。

四是复议裁决类。行政复议是当今政府系统较为规范的层级监督，而行政裁决，很大程度上是中国特色，如城市房屋拆迁纠纷裁决，土地、林权纠纷的裁决，目前仍由行政机关作出。

除了这些约束力较强的刚性管理行为之外，还有一部分是约束力较弱甚至没有强制力的柔性管理行为，我们工作中接触的，大概也有四类：

一是行政指导类。如我们多年来比较习惯发《加强春耕生产的通知》、《加强春节期间物资供应的通知》等文件，现在一些地方还在发。有一次我到一个单位，看到工作人员又在起草《加强春节期间物资供应的通知》，我就说不要发这个文件了，让内行人看了就是一个笑话。因为现在不是物资短缺的时代了，凡是卖东西的，他会拼命地去吆喝的。行政指导要根据一定时期的需要，有时候是必要的，有些时候则是多余的。市场调节过来的事，就不需要政府去干预。有的地方把行政指导搞成了具备强制约束力的了，其用心可能是好的，但行政指导不能强制约束，只能靠政府官员的引导和示范，最多是靠说服和教育，不能强制性地乱来。

二是行政调解类。就是行政机关对公民之间、企业之间的各种纠纷进行居中调解。行政调解社会效果很好，但缺点是没有强制约束力，需要较高的水平才能让双方达成协议并自愿履行。

三是行政合同类。行政合同是围绕行政目标的实现，政府和管理相对人，或者政府内部签订的一种责任书。作为一种责任约定行为，现在搞得太多了，如安全生产搞责任制，社会治安签责任书，甚至还有些单位签什么廉政合同。这种管理方法被滥用，是因为没有了解行政合同的本质是什么，法定的责任，就不能再约定，已经法定化的，签不签都必须承担这个责任，你签合同干什么呢？纯粹是浪费纸张、时间和表情，还让老百姓说成作秀。有些确需合同管理的，恰恰又不会用，比如政府购买公共服务，再比如政府通过合同明确与城乡社区组织的权利义务关系等等，该用的，如果不会用或者用不好，后患无穷。

四是行政服务类。我们国家的行政服务不是很发达。很多人说管理就是服务，我的看法是管理就是管理，服务就是服务，两者各是一码事。政府进行行政管理，当然要监管经济社会事务，包括监管相对人。对公民的罚款就是管理，不能说罚你的款，就是给你提供服务。行政服务是一个专门的概念，主要是指公共服务，比如公共卫生防疫、义务教育、国民保险、公共基础设施的配套，还有一系列免费咨询、查询系统，这些都是政府的行政服务行为，这和管理是有本质区别的。当然，从政治的角度讲，管理就是服务，通过管理提供服务，把管理寓于服务之中，这都是正确的。但作为政府的行政行为，管理和服务是有区别的。

上述四类行为不具有强制约束力或者约束力很弱，县市政府的官员是需要相当的水平才能干得好的。

从以上县市政府职能现状和行为分类判断，未来一段时期我们需要从以下两个方面来把握和推动我国政府尤其是县市政府的职能转变：第一个方面是“职能外延式剥离”：即把行业管理、资产管理、社区管理三大职能从政府行政职能中剥离出来，交由行业自律、企业自营、公民自治；第二个方面是“职能内涵式转型”：即在剥离三类非行政职能的同时，对行政职能也要重新调整定位，解决好政府公共管理的职责与方式、公共服务的范围与程度问题，这才是真正意义上的职能转变，当然从我国国情看，实现这种转变需要五至十年甚至是更长的时间。可以预见的未来五年，县市政府的职能转变，重点还只能在“职能外延式剥离”上下功夫，也就是说要着力推动行业管理、资产管理、社区管理从政府职能中渐次剥离。至于“职能内涵式转型”，恐怕需要很长时间，也将面临更大的困难。

同志们知道，中国改革开放三十多年来，为了民族生存、国家富强和人民小康，先后推出了四大改革试验，也就是以珠三角为先导的经济体制改革试验，以上海浦东新区为代表的行政体制改革试验，以渝成经济区为边界的统筹城乡改革试验，以湘鄂城市群为主要载体的两型社会改革试验。这四大改革试验中，经济体制改革试验确实找到了一条促进经济高速增长的成功路径，实现了中国连续三十年的高速增长，这应该说是传统发展观的巨大历史功绩。但行政体制改革试验、统筹城乡改革试验和两型社会改革试验，却遇到了前所未有的体制性障碍和极为复杂的制度性壁垒，这就要求我们在更深层次思考中国经济社会转型的基础上来把握各级政府运行的变革。从改革开放三十多年来政府自身改革的经验来看，我们只有准确把握以上县市政府“四个方面与八种行为”的职能定位与调整方向，才能不断推动县市政府的转型变革，顺应乃至引领当今中国经济社会发展潮流。