郡县治天下安 当代县市治理六大基本问题（2）

二、在经济社会转型期如何把握工作策略

中国的县市治理，远不像西方那样“单纯”，尤其是要面对比较复杂的“官情”和“民情”，需要较为高明的工作策略才能操作到位。关于新形势下县市党委政府的工作策略，可以按照党的十八大报告关于深化改革开放的目标要求，结合党委、政府的职能定位，分别从宏观和微观两个方面来把握：

（一）宏观层面的把握

宏观上把握工作策略，高度概括有四点：

第一点，抓改革要把握三大基本方向。

在可以预见的将来，改革仍然是推动中国发展的第一动力，是促进社会稳定的第一手段。过去三十年，改革避免了中国经济政治的崩溃；未来三十年，也只有改革才能实现中华民族的复兴。当然未来的改革已不能再简单地“摸着石头过河”，而是要把握三大基本方向。

一是经济领域要把握中国特色市场经济的基本方向。市场经济的最本质特性就是等价交换、自愿有偿。凡是违背经济规律的改革最终将丧失生命力，这一点过去有着深刻的教训。背离市场经济规律，眼前可能带来一点政绩，甚至可以忽悠一下民众，但它绝对不能持续，甚至会造成巨大灾难。人类经过几千年的探索，最终找到了解决经济问题的最大共识，这就是市场经济，除此之外没有更好的选择，所以说抓改革在经济领域就要把握市场经济的基本方向。

二是政治领域要把握中国特色民主政治的基本方向。人类历经几千年文明，经过无数次的斗争甚至是战争，最终在政治领域找到的最大共识就是民主，凡是背离民主的改革绝不会成功，这不仅是基于生产力的发展要求，也是基于人性的最稳定安排。不同国家，民主模式不尽相同，但是民主政治的核心就是多数人说了算。当然，中国要有自身特色的民主政治，不是简单照搬西方的三权分立。

三是社会领域要把握中国特色和谐社会的基本方向。一切社会改革只要没有把握和谐社会的基本方向，就绝对经不起历史的检验。当然，和谐社会的法理逻辑就是公民社会，公民社会才是和谐社会的核心之核心、关键之关键、基础之基础，没有公民社会的形成，和谐社会不可能实现。

第二点，促发展要把握三大主流进程。

一是加速工业化进程。中国目前总体上还处于工业化的初中级阶段。工业化是当今中国县市发展的一条主线，或者说是一条主流进程。把握工业化进程，根据各地的不同情况，方式也有较大差异。但多数县市需要抓住三大要点，也就是通过抓“园区建设、工业招商和职业教育”三大要点，加速县域经济的工业化进程，其中园区建设是“筑巢”，工业招商是“引凤”，职业教育是“供血”。

二是加速城市化进程。从战略上叫城市化，从策略上叫城镇化，略有区别。根据人口资源状况和人群分布规律，大中小微城镇集群的布局符合中国城市化的基本规律。大城市的好处就是最大限度地共享资源，有很高的效率；中等城市功能不够，但目前来说最适合人居；小城市因地制宜、灵活机动，但是创业不足，特别是“熟人社会”有很多不可预测的负面因素；微城市是城乡结合，相当于亦工亦农的生存状况，实质上就是乡村的集中居住点，用于承接城市辐射、带动乡村文明。城市化进程就县市层面来讲，主要是把握人口梯度转移规律，重组城乡人口布局，推动小城镇人口进县城，农村人口进城镇，逐步实现人口梯度转移。这不仅是所谓的让农民工进城享受城市化发展成果，更有利于改变中国的人均资源占有状况，减轻农村的承载压力。当今中国的人地矛盾，注定了中国的农村如果不减载就不可能致富，只有改变了中国人均资源的占有状况才能改变中国农村的生产方式，改变了生产方式才能改变盈利模式，改变了盈利模式才能实现农业效益，有了农业效益才会有农民致富小康，这一套逻辑是不能打破的。

三是加速城乡一体化进程。为什么城乡一体化也是促进发展的策略呢？这是由中国的“二元结构”所决定的，中国是典型的二元结构，城乡“二元经济结构”和“二元社会结构”，事实上还是“二元政治结构”。基于这种情况，促进发展，城乡一体化仍然是重大策略，也就是在抓工业化的同时抓城市化，抓城市化的同时抓城乡一体化。城乡一体化要把握三个要点：第一个要点是以公共服务均衡为基础。要做到公共服务均衡配置，就要向农业、农村、农民倾斜。第二个要点是以城乡资源互动为关键。城乡资源互动就是城市和乡村的要素资源有序流动、优化重组，最直接的表达为农村资源要进城，城市资源要下乡。现在城乡资源互动改革虽然存在户籍制度和产权制度两大障碍，但是只要抓住关键，让城乡资源变相互动重组，就会产生巨大效益。比如开县探索的城乡资源互动“六项改革”，即人口梯度转移、土地入股集中、城市资源下乡、美丽乡村建设、万亩地票储备、农村金融创新等六项探索试验，就已经在城乡统筹方面取得较大突破。第三个要点是以农业现代化为支撑。所谓现代农业就是有适度规模、有先进技术、有知名品牌、有市场效益的“四有”农业。在城乡要素资源互动重组的基础上推进农业现代化，是城乡一体化的重要支撑。

第三点，保稳定要把握三大战略支撑。

很大程度上，稳定已经成为当今中国发展的前提。可以预见的将来，如果没有深度改革，稳定将成为更为严重的挑战，成为考验党政官员施政水平立竿见影的第一硬性标准。保稳定是个相对复杂的问题，从工作策略上讲需要把握三大战略支撑。

改善民生是根本。这是第一个战略支撑。不改善民生绝对稳定不了。必须让所有的民众眼前生存有尊严，未来发展有希望。眼前生存有尊严就是人要活得像个人样子，这是最基本的生存需求；未来发展有希望，就是虽然现在穷、困，但要看得到希望，有希望的人他就不会走极端。不论多少大道理，不改善民生，社会稳定就丧失了根本。

民主法治是关键。这是第二个战略支撑。民主法治要把握五大要点：一是党委真正民主执政。做到党委民主执政就要解决民主选举和民主运转“两大基本问题”，其中民主运转必须建立和实施人类已经形成共识的民主决策制度，比如倒序发言制度、量化表态制度、集体票决制度等等。二是政府严格依法行政。依法行政已是老生常谈。三是两院确保司法公正。“两院”特别是“法检两长”，在精神上要真正确立法律至上的精神信仰，在行动上要真正守住社会公正的道德底线。四是两会认真依法履职。人代会和政协会，当然闭会期间是人大常委会、政协常委会，要真正依法履职。五是民众普遍诚信守法。道德上讲诚信，行动上守法度。

群众自治是基础。这是第三个战略支撑。群众自治就是非国家公权范围内的事项，要由公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，简单一点讲就是让民众自己当家做主。

以上三大战略支撑，缺一条，社会就不可能真正稳定。

第四点，惠民生要把握三个基础权利。

一是生存权。这是一个基础需求，任何政党执政，只要不能解决民众的生存权利，就不能稳定执政地位；严重一点，民众就有权推翻这个政权，这是一个基本的人类学原理。

二是发展权。生命存在以后要有发展的机会，其中最重要的是教育机会平等和就业机会平等。教育机会平等就是要人人享有大致公平的教育资源，真正意义上要推动城乡区域教育统筹，重新均衡配置教育资源；就业机会平等，是指无论当公务员、当教师，还是进企业务工，就业机会要平等竞争。教育机会平等和就业机会平等是人类共享发展权的两大基本表现。

三是人格权。人人享有尊严应该是人类生存的基本法则，人格权是在解决生存权和发展权的基础上，要求实现人权平等和社会公正。人生而平等，当然有不同的分工，但社会必须公正，中国社会的和谐问题在未来30年一定体现为社会公正问题，不公正就不能和谐，也不应该和谐。

惠民生在不同的区域、不同时期把握标准也不尽相同。

（二）微观层面的把握

微观上把握工作策略，也可以概括为四点：

一是主体适格。就是要看主体合不合法、得不得体、适不适当，这是把握一切具体问题的分寸，也是判断干部成不成熟的微观标准。讲话是否符合自己的身份，做事是否符合自己的权责，这一类的问题从本质上讲都是把握主体适格的问题，不仅党政管理要看主体适格，就是吃饭坐位置也能反映出一个人把握主体适格的能力。

二是程序正当。程序正当是由合法、公正、高效和便民构成。无论是抓改革，还是促发展；是保稳定，还是惠民生，都要求程序正当。程序正当既是追求实体公正的必要保障，又是提高行政效能的基础手段，没有程序正当，所有党委政府工作最终是既做不到合法公正，也做不到高效便民。在当代中国，党政领导干部“善用程序”应该成为一大工作法宝。大家是不是知道有一个分蛋糕的故事？讲的是几个人在一个非常饥饿的环境中分一块蛋糕，怎么来分才能把它分均匀呢？数学家、工程师找了很多办法都不尽理想，最后大家发现最高明的办法，就是切蛋糕的人拿最后一块，这样，他自然就会把蛋糕切得非常均匀了，如果切得不均匀，别人把大块的拿了，剩下最小的一块就归他，他为了保证自己的利益，就必须把蛋糕切得非常均匀。这是全世界的一个经典原理，叫做“分蛋糕原理”。这个原理强调了程序的重要性，可以因程序而牺牲实体，而不能因实体牺牲程序。但遗憾的是，30多年来地方官员尤其是县市党政官员普遍存在着重实体轻程序的观念，认为只要是有利于老百姓的利益，有利于生产力的发展，不管程序是不是到位，手续是不是完善，都是对的。这是一种非常肤浅的认识，谁知道是不是有利于老百姓的利益，是不是有利于生产力的发展，这种做法在西方国家来讲是个笑话。这一点很多官员最后是用血的教训才换来深刻的认识与理解。十多年前美国换届选举时，布什和戈尔竞选总统的程序很有意思，经过了几个回合的较量，最后裁下的结果是布什在佛罗里达州多了几百票，从而使他的选举人票超过了戈尔，但全国普选票还明显少于戈尔，从实体上看起来这好像不公平，但布什却当选了美国总统。这实际上是靠一种强大的选举人制度和选举与裁决程序来保证的，也是美国程序超越实体的典型例证。在我国建立法治政府和完善市场经济的过程当中，就是要把程序看得非常神圣。很大程度上讲，没有程序公正就没有实体公平。

三是内容公平。不管做任何事情都要追求公平，只要出发点和内容公平，效果一般都是好的。中国民众尤其不患寡而患不均，因此更要注重公平，特别是搞制度建设和处理群体事件，公平是压倒一切的硬道理，没有公平，什么样的制度都没有长久的生命力；没有公平，处理群体事件用什么样的手段都难以达到最佳效果。

四是方式合情。合情就是要体现人性的关怀，遇事多作换位思考，适当照顾风俗民情，有适度的自由裁量，有合理的空间回旋。方式合情是东方世界做一切工作的战术要领。

改革开放三十多年的实践也证明，县市党委政府的运行，无论是发展经济，还是管理社会，是自身建设，还是干群关系，只有把握规律、讲究策略，才能稳健驾驭，靠硬对硬地拼消耗，靠粗暴、蛮干，靠一时热情办事，都无法有效推进工作。当然，实践当中，也确有人虽然不尊重执政科学，也不讲究策略方法，照样能干出表面政绩，甚至被提拔升官，这是政绩考核不科学，用人体制不健全所至，从长远来看，绝对不是普遍规律。