郡县治天下安 当代县市治理六大基本问题（4）

四、在财税分成体制下如何解决用钱问题

财政对政权运转至关重要。各级党委政府虽然重视财政，但并不是每一个官员都理解现代财政管理的真正含义。西方国家的议会、政府最看重的两个权力是什么呢？第一是立法权，第二是预算权。如美国国会组成以后，日常工作就抓两点，第一是抓立法，第二是抓预算，实际上立法就是权，预算就是钱，这是很实质的问题。西方对部门的管理不是说管理多少编制，控制多少人员，它主要是控制预算。不主要依靠机构编制管理，主要通过控制预算来控制政府运转，这是西方国家通用的一种做法。但我们国家这么多年来，预算管理难度很大，机构不断反复，改来改去又恢复。坦率地讲，包括前几届中央政府机构改革，改来改去，最后减去的那一半人绝大部分被送到国外去培训，培训三年以后又回到机关来了，没有一个人下岗。地方政府大多也是“虚晃了一枪”。改革很不好改，政府自身改革更难，不能着急，改不好容易出事。

怎样通过财政预算控制政府运转，确实是很重要的事情。我认为过去财政调控没有发挥应有的作用，县市财政局实际上是政府的出纳，如果党政领导懂财政，它确实是个出纳，不懂财政的话，财政局算是个会计。它对经济发展、社会管理和政府运行的调控职能没有发挥多少，甚至起到负面的作用，当然这只是部分地区。

多年来地方各级政府的财政收入，传统意义上的一般预算收入和一般预算外收入基本上是1:1，有个别地方甚至是1:2，这是一个很荒唐的现象。税外收入居然还超过了税内收入！这是地方财政收入非常不合理的结构，不仅是县市政府，个别省级政府也是如此。所以，在地方财税这个问题上，宏观调控是有问题的，比如在全国范围内大面积实行按比例返还或变相按比例返还收费罚款，就是由地方财税的现行体制所导致的。

还有就是部门预算管理，说是零基预算，也就是假设为零，再来预算。但实际上，不可能触动既得利益，好的部门越来越好，差的单位越来越差。因为政府部门之间办公用房、车辆保障、工作经费等物质待遇相差悬殊，导致部分机关消极情绪弥漫，甚至有些局长当了几年自觉尴尬，请求换个单位做副局长。这都属于财政保障中涉及的问题。当然，现在有一个很重要的问题是基层的财政很困难，有相当一部分县市以及乡镇财政处于高危负债的边缘，七八年都还不完。过去十年靠“经营土地”尚能对付，未来十年如果地产市场持续滑落，基层财政运行将大面积陷入困境。除非改变财税分成体制、完善财政转移支付或者实行货币贬值消化解决。西部地区的人均财力，大多只有上海的十几分之一，就是如此，其中很大比例还是土地出让收入，这是当今中国让人十分困惑的“收入”，是一部分地区好大喜功，把贷款收储整理土地出让后形成的综合收入，不扣除任何成本统统计为财政收入，形成这几年地方财政的“虚胖”现象。所以说现在地方政府的财政保障问题很多，这确实需要认真研究一下，并逐步改善，不然的话，它容易给社会带来后患。

针对地方财政状况，在财税分成体制下，要把握县市运转的财政保障，需要重点解决三大问题：

第一，钱从哪里来？县市运转的财政保障，从资金来源看，主要有四个方面：一是预算增收，这就需要培植税源，促进财政增收；二是向上争取，这就需要准确对接上级规划，科学编制申报项目；三是资本运作，这就需要重组五类国有资产（实物资产、债权资产、股权资产、特许经营权资产和未来收益权资产），打造高效融资平台。通过资产重组和资本运作实现资金融通，保障县市党委政府改善民生和促进发展的一些资金投入。四是社会慈善，随着中国经济发展水平的提升和社会财富总量的积累，社会慈善效用日益凸显，只要有效地搞好慈善宣传、规范地管理慈善组织，就能通过社会慈善汲取不少资金，来保障县市运转当中的一些公益性、救助性资金投入。

第二，用到哪里去？如何科学把握县市运转的财政保障，发挥有限财政资金的最大效益，还必须妥善解决钱用到哪里去这一重点问题。从政府职能转变和社会管理创新的角度考虑，财政资金的投入主要应该是公共领域，主要承担公共财政的保障任务。按照公共财政的定位，从保障范围来看，财政资金只保障公共管理的需求，不能投资于生产经营领域；从保障程度来看，财政资金只保障政府承担的普遍服务，不能满足单位和个人的特殊需求；从保障内容来看，财政资金只保障国家机关运转, 和基本民生改善，不能用于解决部分群体或个人的锦上添花和特殊享受。这些年来，一些县市政府集中财力打造所谓“亮点小区”，从本质上就不符合公共财政支出要求。

第三，怎么用得好？要解决怎么用好钱的问题，也要办好两件事情：一是公共财政预算公开，不仅是预算结果特别是“三公”经费预算结果的公开，也要搞预算过程的公开，通过预算公开，来保障财政资金的高效、公平安排。二是政府资源交易公开，包括工程招投标，土地招拍挂，国有资产转让，政府商品与服务采购，一律要进行公开交易。

五、在耕地保护政策下如何解决用地问题

当今中国，因为特殊的人均资源状况特别是人地矛盾，使得“用地”问题成为影响地方发展，特别是影响县市发展的第一“闸门”。如何解决用地问题，从大多数县市来看，关键是把握以下三点：

第一，工业化用地要靠项目争取。中国的土地实行性质和用途双重管制，性质管制就是集体土地转为国有土地需要征收，用途管制就是农用地转为非农用地要经过审批，征收和审批已经成为当今县市政府运转当中的两大难题。破解之道说得简单点就是两句话：土地征收对农民要把利益给够；转用报批对上级要把项目选准。“对上选准项目、对下给够利益”操作起来还是很考验干部的执行能力。就工业化用地而言，由于县市区域的工业产出效益不足，不大可能承受太高的用地成本，在补偿农民的标准不变情况下，只能使用无偿的用地指标，这种指标从何而来，就是靠选准符合国家产业规划和生态环保要求的项目向上争取。一时没有具体项目的，也可以策划“标准厂房”项目报批用地。从有利于工业集中、资源共享、集约节约考虑，实践中县市区域的工业项目如果布局在工业园区更有利于报批用地。

第二，城市化用地靠市场储备。储备城市化建设用地，既能作为非常有效的融资工具，融通建设资金，又能有序利用土地资源，调节城市化进度，保证城市化持续健康发展。从改革开放三十多年的经验来看，一座城市，地价太低会导致资源浪费，还会打击投资信心；地价太高又会提高当地生产经营与生活居住成本，如果收益回报跟不上，就会挤出人才与商机，让当地陷入恶性循环。如何调节地价高低，主要手段就是城市化用地储备。实践中，城市化用地分为基础设施用地、公共事业用地与商住开发用地三大类别，在储备土地操作中，前两类用地要报批使用“无偿指标”，对第三类用地，万不得已，为提高开发效率，也可按市场规律购买“有偿地票”。

第三，城乡一体化用地靠分类集中。所谓分类集中，是指集中宅基地搞美丽乡村，集中承包地搞规模经营，集中林地搞林下经济，集中荒地搞森林工程。在城乡一体化进程中，通过分类集中，不仅能保证正常的生产经营与生活居住用地，每年还可以产生较大规模的耕地增量，不仅可以形成大规模的建设用地指标即“地票”自用或交易，还能较好满足城乡生态环境改善的需求。

六、在国家监督体系内如何搞好监督制约

有权必有责，用权受监督，越权有惩戒，这是全世界公共权力运行的基本法则。没有监督的权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。从古今中外县市治理的经验教训来看，县市权力的监督制约，虽然历来都引起了足够的重视，但总体效果至今仍不到位，甚至成为国家治理各层级当中权力滥用、侵权害民、贪污受贿的多发区、重灾区。

从全世界看，中国从事监督的人员最多，但是效果却较差，有些监督机构基本上是形同虚设。我们国家的监督体系十分庞大，有党的监督，纪委天天盯着每一个党员，看哪一个人违纪；有人大的工作监督和法律监督，人大的同志在盯着，看“一府两院”哪个官员工作不力；有政协的民主监督；有新闻舆论的监督和群众信访的监督；还有司法监督。

除了外部监督之外，政府内部现在也有几个监督，一是层级监督，就是上级政府对下级政府及所属部门的监督；二是专门监督，包括行政监察和财经审计。

以上这些监督，实际运行中在大部分时间是有意无意地变为了工作指导和业务联系，工作指导完毕大家坐到一起吃饭，也不好监督了。饭一吃、酒一喝，大家商量商量工作是可以的，但是监督就不好逗硬了。这就是我们目前的监督现状。

如何把握县市权力的监督制约，从现实的突出问题考虑，主要是要创新监督机制，监督县市各级领导干部“廉洁奉公和履职尽责”。在廉洁奉公上，除现有监督制度外，最急迫的就是探索实施领导干部家庭财产申报公示制度，可以先从新任党政主要领导干部申报开始，从离任和就任的两个单位内部公示起步，逐步探索全员申报和全方位公开。在履职尽责上，除现有监督制度外，需要尽快探索由人大常委会对政府组成部门领导干部的胜任评价，以及由政协常委会对党委机关和政府部门领导干部的信任评价制度，通过人大、政协“两任评价”，探索建立在民主的轨道上，让干部既能上又能下的一个制度通道。当然，最为核心的还是党内监督，除现有监督制度外，要大力推进党内民主，建立起县市党委的民主决策制度，包括符合国际议事法则的倒序发言、量化表态和集体票决制度，同时注重用党内民主示范和带动人民民主；要真正有效推进党务公开，通过科学梳理权责、制定运行程序，并通过公众传媒和其他载体向社会公开，还要用党务公开统领行政、司法、村务和厂务公开。通过以上措施，切实强化对县市权力的监督制约，保障县市的依法高效治理。当然，对县市权力的监督制约，实践中确实是极为复杂而困难，如何探索符合中国国情的体制和机制，任重而道远，特别是要建立一个决策权、执行权和监督权相互支持又分权制衡的运行体制，还需要较长时间的探索。

总之，无论从经济社会发展，民众权益保护，还是从政党自身建设考虑，都需要我们加强对县市权力的监督制约，通过监督制约，把县市党委的执政形象和县市政府的行政水平提高到一个应有的高度，从而更好地实现“以人为本”的执政理念，更好地促进经济社会全面、协调、可持续发展。

以上六个方面，是在学习贯彻十八大精神的过程中，结合我国的国情，参考国际惯例，对当代中国的县市治理所作的总体把握，有一部分属于建国以来特别是改革开放三十多年来历史经验的总结，也有相当一部分有待于在未来的实践中探索，妥当与否，仅供同志们在学习与工作中参考。