大部制改革与优化政府结构

十八大报告对我国下一步的行政体制改革做了全面的部署，从整体结构上来看，把行政改革放在政治体制改革框架中。十八大报告指出，要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。十八大以后，对国务院机构的整合方案应该在今年3月份“两会”期间会亮相。今天我围绕大部制改革讲三个具体问题，一是大部制的相关理论，二是中国大部制改革的实践及评价，三是未来大部制改革的趋势，预测一下十八大以后大部制改革的整体走向。

                                        大部制的相关理论

第一，大部制的内涵。

所谓大部门体制，或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。这是我理解的大部制的基本内涵。

第二，国外大部制的经验。

大部制这种政府架构不是中国创立的。西方发达国家在新公共管理变革过程中，率先采取机构设置的思路。上世纪70年代以后，在西方发达国家掀起一场声势浩大的行政变革运动，后来叫新公共管理运动。在运动过程中，一些发达国家特别是英国最早开始通过大部门思路来整合当时英国的政府架构，把一些部门变成行政决策的机构，另一些部门变成决策执行的机构，使其功能上进行分离。在英国的影响下，很多国家相继对本国政府架构进行整合。

我们分析一下各国的大部门制有哪些特点。

一是内阁机构数量精干。现在发达国家的内阁机构数量一般都在12个到18个之间，分成三类机构，一类叫决策者，一类叫执行者，还有一类叫辅助者。目前世界上主要国家特别是发达国家机构数量少，而且稳定性比较高，不像我国机构变化那么大。一个领导人上台后想增加或者减少一个部门都是不容易的。目前世界各国的内阁部门为：日本12个，德国14个，美国15个，俄罗斯15个，西班牙15个，新加坡15个，澳大利亚16个，英国18个，法国18个，韩国18个，加拿大19个。

二是内阁机构的设置和政府架构的组织体现决策、执行、监管的相对分离。这就是前面讲的发达国家行政架构主要由下面三类组成：第一类是基于决策的内阁机构，这类机构数量少，内阁机构主要承担决策职能，是国家政府的核心机构，内阁机构一般不承担执行任务。第二类是围绕在内阁机构周围的数量众多的执行机构，执行机构的称谓和叫法各国家差异很大，有的叫独立机构，有的叫法定机构，有的叫监管机构。美国除了内阁机构外，目前还有56个独立机构，英国叫执行机构。当年撒切尔夫人使这些机构的运作管理方式发生大的变化。在这些机构中引入市场化的管理机制，国家给这些执行机构拨款，一年财政拨多少钱是固定的，人员也是固定的，到年底考核以后，如果财政有节约，执行机构的总负责人有比较大的决定权，可以像企业发奖金一样，给公务人员颁发奖金。这样做的目的也是为了提高政府执行效率。第三类是前面讲的辅助型机构，是协调机构、咨询机构。比如说内阁委员会和部际联席会议这类机构都属于协调类的和咨询类的机构，主要职能是承担信息的收集和整理，提出建议和意见，在部际之间进行协调和沟通。

三是在西方国家政府架构里议事协调机构一般不设独立办事机构，而是内阁的委员会和部际联席会议机构，这些机构为跨部门协调而设立。为了加强政府决策的整体性和一致性、科学性和可行性，减少交叉和互相掣肘，各国中央政府在内阁中普遍成立了一些专门委员会，成员按照不同的委员会由内阁成员组成。比如我国现在的国家能源委员会，不是独立设置一个办公室，而是放在国家发改委能源局，这个办公室在能源局是两个牌子一套人马。

四是在国外大部制形态下，由于机构的法定化程度比较高，所以稳定性也比较高。