大部制改革与优化政府结构（2）

第三，大部制管理的优势。

为什么这么多国家纷纷采用大部制形式管理组织架构？大部制的优势可以大体概括为三个方面。

一是大部制可以减少部门机构的数量，大大降低行政管理成本。我举个例子，比如我们设的部门多，任何部门都有办公室，都有办公机构，有管理人事的机构，麻雀虽小，五脏俱全。部际整合以后，就不需要这么多了，机关党委、办公室、人事、纪检等部门的数量就会少得多，就能够降低行政成本。

二是实行大部制管理，可以避免由于政府部门职能交叉、重叠而引发的政出多门、多头管理。大部门制形态下部门较少，部门和部门职能交叉的概率比较小。

三是防止部门之间沟通难、协调难。部门多了以后，协调任务就大了，沟通难度也大。

在西方国家呈现出的大部制的这三个管理优势，恰恰是中国目前政府管理中存在的弊病。我国政府架构是受苏联计划经济影响构建起来的。计划经济的基本思路就是条条专政、部门管理，有一个事就设一个部委，导致政府部门林立。我国曾经在机械工业方面同时设过九个部，一机部是搞常规机械的，三机部是搞武器的，四机部是搞电子的，五机部是搞飞机的，七机部是搞火箭的，九机部是搞导弹的，一个部管一样。现在国务院里连基建部都没有了。1982年行政体制改革的时候国务院设立的部门有100个，这么多的部门在管理过程中很难避免职能交叉、重叠。

市场化改革以后，政府最大的变化就是出现了部门利益。部门利益出现以后，就使问题变得非常复杂，决策过程变得非常慢，每一个部门都要在上面签字画押，一个部门看到改革使自己部门利益受损了，就会据理力争、坚决抵制，最后的结果可能是我让你一马，你让我一马，各个部门的利益被保护了，但是公众的利益受损了，行政效率降低了。部门之间相互打架，有好事大家都去争，没好事没有利益，大家都想办法推，这是我们目前面临的最大的难题。

不过，在我看来，目前西方发达国家的大部门管理模式也正在发生变化。上世纪70年代以后，英国率先搞大部制，把决策和执行相对分离，在国际社会上产生很大的影响。随着全球经济一体化的快速推进，政府结构也发生了新的变化，最主要的表现就是注重政府机构的研究，强调整体政府和协同政府。为什么会出现这种形式呢？重要的原因是政府在治理过程中大量引入了信息网络技术，也就是现在我们说的电子政务。信息网络技术大量引入到治理过程中，大大提升了政府的管理能力，也大大提高了政府的整合能力。比如北京市的实体政府可能是部门林立的，但是在网络虚拟世界就可以构建一个无缝隙的整体政府。打开北京市政府网页，可以实现在网上的跨部门的协同，在虚拟世界就可以把事办了。在虚拟世界无缝对接的网络政府，我们现在叫智慧政府，“网上超级政府”。

                                         中国大部制改革的实践及评价

2008年我国第六次行政体制改革的时候引进了大部制这一新的理念，从组织架构上来讲，从上到下用大部制这样一种新的思路来调整、整合部门的设置。2008年国务院开出五个大部：工业和信息化部、住房与城乡建设部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部。从国务院来讲，第一步是2008年从组织形态上整合了几大部。从2009年开始，在地方推进大部制改革，各地情况差异很大，各地对大部制反应的灵敏度差异也很大。多数地方都是按照中央国务院推出的五个大部进行了相应的整合，和主要部门进行相应对口，但在其它方面的探索力度并不大。

从国务院来讲，我的整体判断是这五大部推出以后，只是从形态上整合了各个部门，实质上的一些问题没有完全解决好。比如现在的交通运输部整合了国家邮政局、国家民航总局，国家民航总局以前是正部级机构，变成国家民航局就成了副部级机构，局长、副局长、司长、处长都降了半格，这就引起很大的反差。不过可以在待遇上都向高的看齐，减少改革的阻力，也收到一定成效。

大部制改革的经验我概括为三句话。

第一句话是通过大部制的实施，整合了政府的权力和职能，理顺了一些重要关系。

第二句话是实行了相互监督、相互制约的权力结构，减少了政出多门、多头管理。大家不要以为把41个党政机构整合成16就完事儿了。首先，大部制强调决策上移，强调决策的科学性、民主性，要形成大决策。党委、政府、人大、政协的主要领导人都是大决策成员。比如，区党委各个部门的一把手都是常委担任，区政府各个部门的一把手都是由副区长兼任，彻底打破一个副区长分管若干个局的局面，一人就管一个。区上只有区委书记、区长、专职副书记三个领导人不兼任部门一把手，其它的常委和副区长都兼任一把手。没那么多副区长就用政务专员。其次，大部制还强调决策下移，强调效能。因为这些部门的一把手都是决策成员，决策完以后领导这个部门快速实施就可以了，没有一个副区长分管两个部门，这就大大提高了效率。最后，大部制强调监督外移，强调监督的独立性，纪检、监察、审计这三个机构是一个部门，整合到一起，独立行使监督权。

第三句话是建立起更加明确的政府职责体系，大大减少部门的扯皮推诿，减少了需要沟通的事项，降低了运行成本，提高了效率。

我的看法是党政在高层可以考虑分开，在下面也可以分开，在不同层级的政治结构上可以考虑不同的实现模式。现在最大的问题是上面不改下面很困难，下动上不动，越动越被动。就是上面没改，所有的机构都还在，下面的局长开会就应酬不过来。