完善我国社会养老保障事业的若干思考

一、我国社会养老保障的现状分析

2010年10月，当有关部门提出“延迟退休年龄”动议后，立即引发全国网民激辩，折射出我国社会养老保险制度的不可持续性。分析我国社会养老保障问题，首先需要了解我国城镇职工基本养老保险的总体情况。我国近10年来城镇职工基本养老保险参保人数情况如下：

2002-2011年，参保的城镇职工主体是企业职工，而且呈现逐年稳步增长态势；非企业单位职工（包括机构事业单位职工）占城镇职工的11%-8%，比重在逐年下滑。参保的城镇企业职工中，在职职工和享受养老金支付待遇的离退休职工的比例大约在3：1左右。

从2002年开始，城镇职工基本养老保险基金收入比城镇离退休职工养老金支付数额的差额，由300多亿元逐步扩大到4100多亿元，因此，养老金累计结存数额从2002年的1608亿元，扩大到2011年的19497亿元。这建立在两个前提上：第一，城镇职工基本养老保险基金收入包括了中央财政补助，第二，我国参保的在职职工人数扩大趋势保证了缴费额可以支付离退休人员养老金。但这种乐观情况未必能持久：我国劳动力增长存在极限，人口红利即将消失，从目前看来，在职职工缴费总额与离退休职工养老金支付数额之间的差距仅在1000亿元上下，潜藏着支付危机。未来总抚养比将在老年人口抚养此推动下开始攀开，“人口红利”逐渐消失，根据联合国教科文组织关于老龄化社会的定义（一个国家或地区60岁以上人口占比达到10%以上，或者65岁以上占比达7% 以上），我国已踏入老龄社会。

如此来看，我国社会养老保障制度就有反思的必要了。个人名义养老金账户资金中的绝大部分被挪用、空账规模日益扩大等，该困境必须打破，否则，在职城镇职工未来最基本养老诉求的满足将很难得到保障。

二、我国社会养老保障中的问题及其原因

我国社会养老保障系统的关键因素有养老金的征纳与支付，养老金投资运营管理、收益分配及本金赎回等环节，还有间杂其间的各主体复杂的博弈行动。这些因素综合作用导致我国养老金支付日渐困难的结果。具体体现在：

1.养老金缴费总量不足、政府填补历史欠账动力不足。（1）历时性看，前期企业职工养老金缴纳不充分；在后期国企改制出售中，职工空缺的养老金成本计提不充分。1998年以前，我国退休职工（包括企业，事业，机关）统一用国家“退休金”账户，之后，企业退休职工另立账户，是全体企业在职职工从 1992年以后缴纳养老保险所形成的“社会保险”基金。1998年开始用新办法计算养老金。所以，造成了三个层次企业退休职工的空账问题：1992年以前退休的企业职工没有缴过养老保险，1992-1997年退休的也只是缴了少量，1998年以后退休的也有数年没缴，其“退休金”支付存在空账，需要从其它地方划拨，否则就会总出现挪用。另外，我国国企已完成改制出售的，管理层与普通职工之间，获取国有股权的机会存在天壤之别，管理层持股、普通职工不占股份的现象极为普遍，这给低估贱卖国企国资提供了足够的诱因。而且，作为一种制度性设计，对职工按规定无需缴纳养老金的时间段也无需补缴。这本应该是地方政府推进国企改制时应该考虑到的，时过境迁后再去追缴难度很大。（2）共时性地看，人口问题引发社会平均工资偏低，当期养老金缴费基数低下。错误的鼓励生育的历史政策导致人口富余和就业压力，压低了社会平均工资，使当期养老金缴费基数低下。而且，缴费工资与实际工薪收入还存在差距，特别是作为高收入群体。

2.养老金缴费存在结构性差异。（1）公务员和部分事业单位养老金计划单列。1998年之后，公务员仍在沿用国家“退休金”账户，其中不乏歧视性制度规定。以华东地区某省为例，公务员在工作期间缴纳养老金，缴费工资基数仅有1000-2000元，远低于实际月收入。而公务员在退休后领取养老金的来源，却又与之无关，改由财政包揽支付——领取标准要远高于其实际缴纳。（2）企业和其他事业单位养老金缴费差异。首先是央企和地方大中型国企系列，职工在职时就有较高的收入，为其自身退休后的自我保障提供了充分的支持，但其必然后果是：首先，国企运营成本偏高容易引发涨价冲动，物价上行压力加大，导致其他企业交易成本不断抬高，宏观经济形势萧条。国家税收相应减少，导致为养老金不足兜底的财源减少。其次是中小企业，由于缴费比例高，成本侵蚀利润形势严峻，往往会诱发隐瞒工资水平少交税费。

3.对协调多渠道养老筹资关系的重视程度不够。职工的社会养老保险是国家强制企业和个人缴纳的，不同企、事业单位和不同群体的缴费标准差异较大，使得普通企业职工养老保障水平长期较低。这势必使其在退休前还必须设法获得其他收入保障，这部分群体实际上成为社会养老保险制度的受损者。我国企业年金已经开始逐步积累起来，但总体规模还是偏小，居民自筹养老的做法，对绝大多数普通职工来讲，一般也难以有其充分的资金来源。

4.养老金运作管理效率不高。我国养老金制度存在统筹层次低下，覆盖面不宽，基金管理非常分散、多数地区个人账户有名无实，空账运转账户数额巨大，制度分割现象很严重等问题。为解决“空账”可能带来的养老金支付压力，中国在2000年开始了“做实”个人账户试点，虽然已有13个省开展试点，做实账户资金为1300亿，但后来部分省份被默许再次挪用做实的个人养老金账户救急。

而且，养老金大部分掌控在市、县级政府的2000多个独立行政单位手中。管理费用高，监管难度大，不利于实现大规模的稳健组合投资策略与保值增值，养老金账户投资收益率不是2%。其中迫切需要搞清楚的是：谁是养老金的主人？其权利是否受到法律保护？否则，养老金管理运作容易形成内部人控制。

5.养老金支付不足。我国养老金缴纳主体覆盖不全面、不平衡，国企改制等原因带来的养老金空账、管理运作效率不高等问题，使得日常养老金的支付捉襟见肘。而且，还没有考虑到通货膨胀带来的养老金的闲置和实际亏损。养老金支付替代率逐渐降低。

6.统筹级别低，地区间转移困难。中国的养老保险体系存在着明显的地区分割，养老金社会统筹部分最高也只到省一级。之前是县以下政府管理，造成有些地方交费率低，积累不够，有些地区则负担沉重。省级和市级之间的养老金账户转移也存在问题。未来大量农民工和异地就业城市居民到了退休年龄，必将给各地政府造成不同程度的财政和社会压力。最近国务院已出台了个人账户省级转移的指导政策，但具体实施的效果还有待观察，对于历史和事实的合理考虑有待加强。

上述若干问题的存在，必然使我国社会养老保险事业维持低效状态。如何解决上述问题？智利和瑞典两个国家的养老金制度困境与改革，对我国类似问题的解决，可能有着积极的参考价值。

三、国际借鉴

1.智利。20世纪？0年代后期智利的人口老龄、财政补贴严重等难题，促成了社会保险制度的改革，新制度的特征是个人账户和私营化经营管理。在财务机制上实行完全的基金制，个人缴费全部进入个人账户，退休待遇也完全取决于个人退休账户的积累额和投资收益，同时妥善处理了新旧模式过渡问题，保障原体制内职工的自由选择权，政府用认购退休债券方式保障其原利益，最终，缴费率降低，改革后10年间年均投资收益率达13%。

2.瑞典。瑞典在1999年开始建立新养老保险制度，为每个雇员建立两个相互独立的个人账户：一个是由瑞典政府代表个人管理的名义个人账户，用于记录雇员缴费历史，雇员退休时按名义账户积累，结合通货膨胀和工资的变动状况，确定和安排雇员的退休年金；名义个人账户的所有缴费都被用作支付当前退休者的养老金，没有现金积累。另一个是固定缴费型的个人金融账户，通过自主选择的合规的基金管理机构投资于资本市场，最后退休金多少取决于基金投资回报。雇员退休时，账户资金的积累转换成年金。同时政府逐步取消普遍年金，只留下最低保障养老金以帮助那些没有任何收入来源的老年人；附加年金支付额的计算将国家养老金享受权利和就业等事务捆绑。新的养老税率从原来的19%降低到18.5%，个人和所在的企业各承担一半，然后在名义个人账户和个人金融账户之间分配，16%进入名义个人账户，2.5%进入个人金融账户。雇员还被允许用工资的2.0%至4.5%作为其职业养老金存入个人金融账户，90%的雇员都有职业养老金。