完善我国社会养老保障事业的若干思考（2）

四、完善我国社会养老保障事业的若干设想

笔者基于对以上现状、困难和原因，以及国际经验的借鉴反思，对于完善我国社会养老保障事业有如下五大设想：

1.养老金的归集与缴费。（1）明确政府补助养老金账户的法规制度，多渠道做实养老金个人账户。从政府层面看，第一，可将占据公共资源获得盈利的央企或地方大型国企存量股权的部分出售，分批划拨补欠。第二，对以往国企改制出售和房地产商购置城乡居民土地等环节的超常低估行为，予以清算，反哺受损者。第三，通过出租国有土地、矿产勘探或开采权或其他方式筹集养老金。第四，通过国家财政每年分期转移支付的方式给与充实账户，各级政府在各项巨额的投资开支压力下，需要立法明确补助数量和时间节点。有缺口的地区通过上级政府补助，可以解决一些年度流量不足的问题，但存量问题，还须另寻出路。第五，通过福利彩票收益计提补充。（2）统一养老金缴费办法。建议立即建立适合政府机关、企事业单位所有职工的、无差别的个人账户。对原体制内的利益（公务员及部分事业单位）采取过渡性办法，但不破坏统一缴费制度的权威性。最终实现按实际工薪和正常比例计缴养老金。政府可逐步降低其养老金支付比例，同时为其建立职业年金作为体制内身份补偿（个人养老金总额不减），每年职业年金逐步增加到较高水平。（3）通过政策优惠刺激企业年金和个人商业保险事业发展，减轻中长期国民养老财政负担。企业年金在我国发展速度总体不快，一个重要原因是税收优惠不给力，期待国家能有进一步税收优惠或延税政策。（4）提取土地收益的一定比例用于发展各地区的养老保障事业。我国商业和住宅等经营用地的出让年限在40-70年之间，到期收回使用权，土地由国家管理进行使用权的出让，土地的收益将会持续地大周期存在。我们认为，有必要从土地的使用权出让收益当中，持续地获得一定比例的养老收入，以使国民能够在纸币年代持续获得生存保障方面的有力支持。为此，笔者建议国家有关部门考虑从土地收益中计提20%比例作为国民养老保障的一项法定资金来源。

2.养老金投资运营管理的加强。（1）提升养老基金的管理层次，减少上缴基金过程中道德风险和制度的逆向选择。原来我国社保统筹以县为主，养老保险和“五险”的钱在县级手里，如果各自为政，放开资金的控制和投资使用，就会出现混乱的局面，一旦发生资金挪用，将会引起较大的社会矛盾和不稳。可以借鉴瑞典等国家的“记账式大账户”模式，将目前统筹的部分和个人部分全部纳入个人账户，尽早在中央政府或者省／直辖市层面形成一个较大的资金池，为集中投资管理创造条件。同时，需要科学记录企业和个人缴费历史，在退休时按个人账户积累，并结合通货膨胀和工资增长状况，确定和安排职工的退休年金。（2）加强对职工养老金个人账户基金的招投标管理，通过选择一定时期内合适的基金管理人、不同的投资组合，促使基金有效保值增值，并加强合同管理。（3）支持民营资本管理机构的发展。欧美数百年金融发展史，证券市场始终是最大和最主要的财富管理工具和场所，目前中国大部分国资金融机构依存于国内资本市场，基本上是靠天吃饭，一旦国内市场不佳，收益也是不尽如人意，少部分涉足境外资本市场的，也鲜有短暂成功之例。而招商银行、民生银行和深圳发展银行（现改名平安银行）等民营金融机构则在金融改革中正起着积极的示范创新引领作用。对于要求更高且高度依赖高素质的财富管理人士的资产管理机构而言，一批批资深的资产管理人士从公募基金等资产管理机构中流失，换来一批年轻的新专业人士继续从事资产管理工作。辩证地看，这既是坏事也是好事。证监会主席郭树清多次呼吁扶持机构投资者做大财富管理行业，却并未限制其国有还是民营的身份，这为民营资本管理机构发展带来了曙光。本文认为，如果按照“国家扶持民营经济发展36条”的相关文件精神：鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，允许民间资本兴办金融机构，并给予嗷嗷待哺的优秀民营资本管理机构，参照社保资金选择君联资本（原联想资本）等股权投资基金模式，在管理资金方面给予春雨般地扶持，养老金等机构投资者的运营管理可能会更富有竞争效率、市场结构会更趋于合理化、资本市场和各类投资者共赢的局面可能会更快地形成。

3.养老金的支付模式改革。社会主义初级阶段的中国，理应在最广大人民群众的基本利益诉求保障上与政府公务人员的权益保障上基本接近。清华大学养老金工作室主任杨燕绥指出，“公务员和事业单位改革应该引领中国养老金制度调整，……公务员和事业单位的退休金每年下降一个百分点，与前文所述的职业年金每年增长一个百分点刚好呈反向变化，此消彼长，而个人退休后得到的养老金不变。退休金却实实在在地降下来了，降20多年后公务员和事业单位都跟老百姓拿同样的基础养老金，退休金从80%降到30%；在有职业年金替代补偿、而不伤及公务员和事业单位员工利益情况下，中国养老金市场也形成了。改革之初财政的负担较重，但长远来看，政府养老金压力会越来越小。

4.人员流动跨区养老基金衔接转移的制度完善

随着工作者流动性增强，相当一部分变换工作地的从业者，遇到了养老金转移和处置难题。如广东部分地区界定，社保如果3月不续保，就全部归零，据悉相当一部分投保者多年的积累瞬间化为乌有。更严重的是，按照大部分地区如上海等地规定，基础养老金满一年，退休后才可以拿届时平均工资的1%，如果之前的缴费记录消失，那么未来在领取基础养老金的时候则要大打折扣，比如之前缴纳的统筹社保满了10年，则未来退休后要少得10%的金额。目前，相当一部分新上海人遇到了社保转移问题，许多人在早前社保转移时，没有将统筹部分转移到沪，且外地已经销户，统筹部分有待于协调才能恢复转移，对于很多人来说，这将影响到他们未来养老金的领取比例，对于这种制度性不完善之类的社保转移情况，各个地区时有发生，对于这种制度性缺陷建议有关部门本着对历史负责的精神，协调恢复其原缴费年限，并将其原来归集的统筹资金按照现行转移标准恢复给当事人为妥。

5.其它配套措施。（1）继续加强财政对居家养老的、长期稳定的制度性支持。特别是针对城镇相对弱势群体，每年都要有具体安排，并适时加以调整。（2）适时调整城镇人口计划政策，引导中高级知识分子、中高级管理人才生育二胎；对农村人口以罚代管政策及时加以微调，从而消除我国人口老龄化和未来缴费人数缩减带来的基金积累不足隐患。（3）加强社会各主体的有效监督和法律保障。对中央或地方政府、其他第三方在有关养老保障的制度制定、实施或调整、职工养老金缴纳、投资运营管理与支付、激励与约束等所有环节需要引进更多的外部监督，同时以相关法律制度及其有效执行，来保证各监督主体权利和责任机制的落实。彻底改变对权力过分倚重导致的监督与司法功能日趋形式化的局面。

五、总结

中国改革开放经过三十多年的发展，在转型中留下一些历史遗留问题，同时由于国家人口控制政策的实施，人口红利逐渐消失，以及人均寿命在社会主义初级阶段下的提高，对于完善中的养老保险制度的持续有效运作带来相当大的考验和挑战。如若国内养老保险制度的诸多缺陷不及早改变，将会因全面进入老龄化社会而给公共财政和社会带来无法协调的矛盾。虽然这些问题在未来十年内还不会凸显，但当问题显露出来时再思考出路恐怕为时已晚。为此本文对有关问题的解决提供了一些初步的思考和建议。