葛延风：抓住关键问题，更好改善民生

葛延风，现任国务院发展研究中心社会发展研究部副部长、研究员。兼任中国社会学会理事。为享受国务院颁发的政府特殊津贴的专家。近几年从事的研究领域主要包括：社会保障改革与发展问题、国有企业改革与发展问题、就业及劳动力流动问题、居民收入分配及贫困问题。先后作为课题主持人或主要研究人员完成了十余项重要课题研究工作。

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本稿PPT课件：抓住关键问题，更好改善民生

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十八大报告是我国处于新阶段、新时期的一份纲领性文件，是未来相当长一段时期，特别是从现在到2020年的行动指南。十八大报告的标题是“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗”，指明了未来发展的核心目标是建成小康社会，虽然小康社会内容很广泛，但毫无疑问,建成小康社会最核心的内容就是让民生得到更大改善。

我们党对民生问题的重视是一以贯之的，在不同的历史时期，针对不同的情况分别采取了有针对性的战略和措施。新中国成立后，确立了社会主义制度，这为保障民生奠定了根本的政治前提和制度基础。上世纪70年代末80年代初开始，全面推进改革开放，让老百姓逐步走向富裕，广大城乡居民的物质生活水平大幅度提高。上世纪90年代以后，全面确立了社会主义市场经济体制框架，为进一步改善民生奠定了新基础。进入新世纪以来，党在保障和改善民生方面的理论认识、发展思路以及政策措施更加系统化。比如在发展思路方面，十六大报告提出全面建设小康社会，十七大报告提出夺取全面建设小康社会的新胜利，十八大报告则明确提出到2020年要全面建成小康社会。

十六大以来党的重要文件，一直把保障和改善民生放在突出的位置。十六大报告提出要不断把改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。十六届六中全会强调要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业，促进社会公平正义。十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，并提出 “五有”的目标。十七届五中全会提出，将保障和改善民生确定为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。十八大报告提出了更加明确的思路：提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，在“五有”问题上取得新进展，努力让人民过上更好的生活。

民生的内涵和意义

民生的概念有狭义和广义之分。狭义的民生主要涉及老百姓的基本生活，比如就业、收入、教育、医疗、社会保障等，国际上对应的概念是社会福利。广义的民生概念是从社会发展和社会进步的角度来讨论，除了公众基本的生活以外，还涉及到社会权利，国际上通常用的是社会福祉的概念。比如经合组织提出，对公众生活状况的衡量，应涉及收入、住房、健康、教育、社会联系、社会治理、环境质量、个人安全等多个方面。十八大报告的第七部分主要讲了狭义民生，但从十八大报告整体来看，涉及到了广义民生的各个方面。

在现代社会、现代国家，在考虑民生问题的时候，既强调基本生活需求，也强调各种社会权利。很多国家都把这两者同时以宪法或者其他重要法案形式予以强调和保护。比较著名是“二战”后美国罗斯福总体的《二次权利法案》。其他很多国家的宪法也都是如此。我国从第一部宪法开始，到后来的几次修正版本，也都既强调改善民众的基本生活，同时强调通过法律手段保护民众的各种基本权利。

当然，在不同的发展阶段，民生的重点以及民众对民生的追求是不断变化的。传统社会主要关注基本生活，进入现代以来，在关注生活改善的同时，民众对平等社会权利的追求也更强烈。

除了客观的各种指标，民生还涉及到主观感受，换句话说，就是幸福感和满意度，这对民生问题的影响也很大。幸福感和满意度是可测量的。影响幸福感和满意度的因素有很多，比如宗教信仰、教育程度、人际关系、社会差距状况等。

解决好民生问题意义重大。切实保障和改善民生是发展的根本目的。不论是发展经济还是进行各种社会建设，核心目的就是要满足人民群众不断增长的物质和文化生活需要。同时，民生问题直接关系到社会和谐和政治稳定。回顾我国几千年的历史，或者看世界各国的发展史，特定时期政治社会能否保持稳定，和民生问题解决的好坏有非常直接的关系。

民生改善与经济增长关系紧密。经济增长是民生改革的基础，没有稳定的经济增长，指望改善民生是不可能的。但要强调的是，经济增长并不能必然确保民众在民生方面的满意度普遍提高，也不能够必然确保政治和社会的长期稳定。一些历史和国际经验表明，一些国家发生政治和社会动荡，恰恰就是在高增长时期。问题的关键在于经济增长是否真正很好地保障和改善了大多数人民群众的生活。另一需要强调的是，只有民生不断改善，社会稳定和谐，经济发展才能有好的基础。关于这一点国际上正反两方面的经验都有。上世纪60、70年代以后，很多国家的经济都出现了高速增长，但在后来的发展过程中，有些国家成功实现了现代化，进入到高收入国家行列，有些国家却陷入中等收入陷阱，这里面的影响因素很多，但民生是关键因素之一。成功实现现代化的国家和陷入中等收入陷阱的国家，很重要的一点区别就是，前者建立了一套有效改善民生的社会政策体系，而陷入中等收入陷阱的国家则在这方面存在很大问题，导致收入差距过大，社会财富被少部分人垄断，民怨沸腾，进而对进一步的经济发展构成严重障碍。还有一点需要注意的是，如果能够建立一套有效的社会政策体系，让民生得到保障和改善，即使经济增长在某一个时期出现低增长甚至停滞，社会也能够保持基本稳定。比如，从上世纪90年代初期到现在，日本陷入长期的经济不景气，但日本的政治和社会总体保持了稳定。其中一个很重要的经验就是，日本在上世纪50、60年代经济高增长的同时，建立了一套很完善的社会政策体系。这几年欧洲有些国家经济也出现了这样那样的问题，但总体上也保持了政治和社会的稳定，这也跟他们拥有一套有效的社会政策体系有很大关系。十八大报告对“五位一体”的发展要求，是建立在对经济增长和改善民生关系深刻认识基础上的要求。对此，我们需要深入理解并认真贯彻落实。

在谈到民生意义和内涵的同时，还必须改善民生问题到底是谁的责任的问题。现在一讲民生，有些人认为都是政府责任，这个观点其实是不对的。解决民生问题需要包括个人、家庭、社会和政府在内的全社会的共同努力，只有这样，才能切实改善民生。首先，改善民生需要充分调动个人的创造性和劳动积极性，只有这样，社会的总财富水平才能不断提高。同时，这也是人类社会进步和人全面发展的基础。其次，家庭的功能也不可替代，家庭作为最基本的社会单位，可以在很多方面提供相互之间的包容和支撑，这对于改善每个人的生活都有非常重要的意义。第三，社会力量的作用也非常重要。各种公益性的社会组织可以提供各种公益服务，改善国民生活质量；各种互益性的社会组织，可以促进社会联系，形成制度化的协商对话体系，通过组织方式整合群体内利益诉求，协调群体间利益关系，通过制度化的手段化解社会矛盾和冲突，实现社会良性互动。

当然，在个人、家庭、社会和政府之间，政府的责任是关键，是核心，因为市场不是万能的，市场存在失灵问题，必须有强有力的政府和有效的公共政策。反过来讲，政府也不是万能的，不应该也不能够包揽一切，所以必须协调好政府与市场、政府与社会之间的关系，充分调动各个方面的积极性。

从世界各国的基本经验来看，在保障和改善民生问题上，政府的作用主要体现在四个方面：一是要建立有利于全社会财富创造的激励机制，调动个人、家庭的创造性和劳动积极性，促进经济增长，这是是保障和改善民生的基础。二是要建立公平、合理的财富分配制度。分配问题其实是关系民生最核心的问题之一。社会财富如何在不同社会成员之间、不同社会群体之间进行分配，不仅关系经济增长，也关系政府和社会稳定。在收入分配问题上，尤其在公平和效率的关系问题上，十七大报告和十八大报告都强调要充分处理好公平和效率的关系。在初次分配领域，要突出机会平等，确保社会成员只要勤奋劳动，发挥积极性、创造性，就能够获得较高的收入，获得社会的尊重。关键是要通过市场体系和相关的法律法规建设，创造公平的市场竞争环境。但只强调公平竞争还不够，因为不同的个人，天分不同，能力有很大差距。比如有些人生下来就有残疾等等。每一个社会成员，都有权利得到基本的生活保障。单纯靠市场，这些没有办法解决，所以还要建立有效的再分配手段，实现成果共享，换句话说，就是在追求机会公平的同时，还要考量结果的公平，最大限度地实现公平和效率的统一。三是要提供适宜的公共服务，包括提供教育服务、医疗卫生服务等。提供公共服务的基本目标也是要解决市场失灵问题，同时，提升整个社会的福利水平。四是要维护社会秩序与和谐，这里最核心的是推进民主与法制建设。十八大报告对改革和发展的任务、政府的责任，包括政府和市场的关系、政府和社会的关系等都有非常清晰的表述。