葛延风：抓住关键问题，更好改善民生（4）

改善民生的战略调整及具体方式

在改善民生这个问题上，需要先强调几个基本原则。一是要准确把握民生领域真实诉求及其变化特征，合理应对。现在看民生领域的有些问题是老百姓追求物质生活的改善目标没有达到预期的，在有些领域，老百姓更关注的是平等问题。把握住问题的本质才能够有效应对。二是保障和改善民生一定要形成一个综合的支持系统。在改善民生问题上，政府既不能推卸责任，也不能大包大揽，更多的是通过制度的完善，充分调动个人、家庭、社会和各级政府的积极性，形成综合性的支持系统。三是解决民生问题的目标要与经济和社会发展阶段相适应，尤其要与经济发展水平相适应，否则很难持续下去。在民生问题上，尤其是政府的公共政策特别是公共服务和福利，只能做加法不能做减法，只要做减法必然会带来动荡，因此一定要循序渐进，与经济发展水平相适应。四是要注重法制化和规划化，民生问题尤其是政府提供的各种服务保障，不光要明确政府该提供什么，还要形成有效的方式和方法，并通过完善的法律和制度进行规范。

在改善民生问题的战略调整方面，我们认为可以从以下几个方面来把握。

第一，注重物质生活水平改善的同时，应当更加注重公平的社会环境建设。公平的社会环境建设包括两个方面，一要进一步推进公平的市场竞争环境建设，二要大力推进教育、医疗卫生、就业等基本公共服务公平，同时完善社会保障制度体系，为中低收入群体提供更多更好的发展机会。

第二，进一步在进一步提升城乡居民收入水平的同时，重点完善收入分配格局，使改革和发展成果共享。在收入分配领域，十八大报告提出，要进一步提升城乡居民的收入水平，到2020年翻一番。很多百姓读了报告以后很受鼓舞。除了提高绝对收入水平以外，未来一个时期要重点解决收入分配领域的各种矛盾。初次分配注重公平竞争，同时，完善再分配体系，让广大人民群众共享改革成果。从我国目前的现实看，在收入分配领域，规范高收入群体的行为也是一个很重要的问题。最近一些年很多百姓对富裕群体不满，原因主要是对部分人收入合法性置疑，对其富裕后的不良行为不满。很多国家都有很多富人，为什么人家对富人的不满没有那么强烈，我觉得有两个重要因素，一是有一个好的市场环境，富人之所以能够致富是通过合法的手段，靠勤劳、创造取得的；二是很多人有了钱以后投资经济建设，发展带动更多就业机会，或者办很多公益事业，让老百姓受益，全社会受益。

第三，在社会政策领域，加快推进制度的统一和管理的完善。随着工业化、城市化的推进，一定要逐步推进制度的统一，不可能长期按城乡分人群设计政策。其实，很多公共政策是技术活，而我们往往更多地注重战略和方向，在技术和管理层面还有很大的不足和缺陷，未来，需要在制度设计和管理的精细化方面下大力气。

第四，在公共投入方面要以增加投入为主，转向增加投入和提高效率、促进公平并重。目前我国公共财政用于民生支出的比例，与OECD国家等相比差距还是很大，还有进一步增加投入的空间。但在增加投入时，一定要突出重点，重点投入到涉及大多数人基本权益而且综合社会效益高的领域。要完善产品定价机制，哪些是免费提供给老百姓的，哪些需要个人少量分担，哪些按成本收费，这是要明确的。政府的投入也要跟公共产品的价格建立联动机制，确保公共投入能够转化为公众福利。还有就是要调整投入方式，整合保障和服务内容，解决分散投入、重复投入的问题。此外，要强化信息的公开，强化问责，规范资金流程，加强绩效评估。

第五，在公共政策领域，一定要全面强化社会与公众参与。只要涉及到公众利益，一定要要让所有的利益相关者充分参与，否则，少数人随意决策，一些政策很容易走偏。要完善利益表达机制，重点是要培育社会组织。最近几年在社会组织建设方面，各级政府下了很大的力气，主要还是抓社区建设，比如城市里的居民委员会、社区组织，农村里的村民委员会等。其实，除了这些组织，发展各种公益性、互益性社会组织也很重要。社会组织发展了，可以通过组织方式协调群体内的利益诉求，并通过组织和规范方式表达；不同群体之间的利益关系的平衡与协调，也可以通过组织跟组织之间进行协商对话等规范方式解决，这样政府可以更多地利用法律手段进行调停，压力就不会这么大，很多矛盾也不会直接指向政府。另外，在实践证明有效的领域，可以采取授权的方式让公众进行集体自我决策、自我管理，调动公众的积极性。

除了战略层面要进行调整外，在保障和改善民生具体的方式方法方面，也有很多地方需要努力推进。

第一，要确定一个明确的改革和发展民生的路线图。现在民生领域面临很多问题和挑战，下一步到底重点发展什么，优先发展什么，到什么阶段达到什么目标，必须形成清晰的计划和详细的方案。另外要建立一个有效的协调机制，现在民生问题涉及到很多领域、很多部门，怎样建立更有效的协调机制也是下一步要重点研究解决的问题。

第二，要明确各种责任的承担主体和责任边界。民生涉及众多领域，涉及老百姓生活的方方面面，哪些是个人和家庭责任，哪些是国家责任，哪些需要共同分担，都要明确。比如在教育领域，义务教育阶段是政府的责任，要保证每个孩子都能上学，而且家长不用掏钱。高等教育就不一样了，由于大学教育直接跟个人未来的收益相关，虽然具有公益性、外部性，政府要承担一定的责任，但不能完全由政府承担，该交学费的还是要交一定的学费。在任何的特定领域都需要明确个人承担什么，国家承担什么，承担到什么水平。这里最核心的是对各种服务产品和产品属性的定价方式和分担方式进行严格的界定。

第三，要积极推进社会保障和公共服务的标准化和规范化。社会保障和公共服务涉及的是最基本的民生，是政府责任的重点。在社会保障和公共服务方面，我觉得很欠缺的就是标准化，在很多领域由于没有标准化，往往是地方有多大能力办多少事。有些地方搞了所谓的标准化，往往只设定一个最低标准，没有最高标准。国际上通行的做法是，公共服务既要设定最低标准也要设定最高标准，这是实现均等化的基本前提条件。规范化的问题就是规范服务的流程，使各种服务有规可依。

为进一步完善公共服务，要进一步完善对事业单位的改革。事业单位是公共服务的提供主体，学校、医院、科研院所包括各类文化机构的运行方式直接决定了服务的质量和水平。这些年我们对事业单位改革做了很多探索，但从实际情况看，很多改革还需要深化。在事业单位的问题上我想强调两点。一是分类要进一步细化，事业单位的差异性、复杂性远远超过企业。比如涉及到教育、医疗卫生、科研、文化机构等，不同的行业之间差距很大。同一个行业里面不同类型机构的差距也很大，比如教育有义务教育、学前教育、职业教育、大学教育等，医疗卫生领域有公共卫生机构、基本医疗服务机构和高端服务机构等，彼此间运行规律差距也很大。很难用一个简单的方式对事业单位进行组织和管理。最近对事业单位改革的分类改革思路，是按公益性划分为公益一类，公益二类，其余一部分推向市场，一部分要回归政府。这个大方向是对的，但具体操作过程中还应该进一步细化。从其他国家的经验来看，公共服务机构往往是一所一法，一类机构一套特定法规，搞得非常细，经验值得我们学习。二是要进一步完善激励和约束机制。这里面的核心是要避免利益目标冲突。比如医疗卫生领域，如果政府不给医院投入，让他面向市场挣钱，而且医生的工资跟服务收入挂钩，那么医生一定会开大处方、大检查。在这种激励机制下，老百姓的利益就得不到保障。教育、科研等领域也存在同样的问题。因此，怎样避免利益目标冲突是最关键、最核心的问题。要通过有效的制度设计，鼓励事业单位通过很好提供良好公益服务获得好的待遇，说到底，是把国家利益、社会利益和事业单位及职工利益统一起来。

第四，要理顺不同层级政府间的责任关系。核心是理顺决策、投入、执行和监督四个方面的责任。一是要强化中央政府的决策和规划责任。二是要进一步明确执行责任，明确哪些由高层级政府执行，哪些由低层级政府特别是基层政府执行，或哪些需不同层级政府共同执行。三是要结合执行责任，改革和完善投入责任。核心是要改革财政体制，完善转移支付，均等化财力。四是要进一步强化高层级政府对地方各种民生问题尤其是各种公共服务落实情况的监督责任。

第五，要建立健全评价与问责机制。现在很多评价与问责主要靠政府系统自我评价，未来应当积极发展社会力量，逐步建立第三方独立评估机构。对不合理行为，一定要通过严格的法律法规，强化问责。

第六，要强调完善试点。有些问题要鼓励地方先行先试，但是必须强化中央对地方试点的宏观指导和监督。另外要注重多方案的比较，搞试点的时候多拿出几个方案比较。试点要立足于试错，过去在一些领域搞试点，老是强调试点只许成功不许失败，这是有问题。试点的最重要功能是发现问题，完善方案。另外，在民生领域中有很多问题需要综合性试点，搞单项推进式的改革现在看来是有问题的。

第七，要完善民生领域的舆论引导和应对。一定要处理好大众诉求的倾向和专业化决策的关系，尤其是互联网时代，一定要避免一些领域过分受到舆论的影响。另外，在民生领域，不同群体有不同诉求，也建立公开透明的表达机制，求同存异。

第八，要加强理论和政策研究。在社会领域、民生领域中，在很多具体的理论以及实施方式问题上，学术界争议分歧还很多，所以加强理论和政策研究非常重要。