葛延风：抓住关键问题，更好改善民生（2）

我国在改善民生方面取得的成就及面临的挑战

改革开放以来特别是党的十六大以来，我国在保障和改善民生方面成就巨大。有关成就主要体现在以下几个方面。

第一，社会财富总量快速增加，广大人民群众物质生活水平全面改善。改革开放初期，按照当时的汇率折算，我国人均GDP只有200多美元，2011年，我国人均GDP按照当期的汇率算已经接近5500美元，已经进入中上收入国家行列，中国也成为世界第二大经济体。从居民收入情况看，城镇居民家庭可支配收入1978年只有334元，2011年达到21000多元；农村居民家庭人均纯收入1978年只有134元，2011年达到6900多元。不仅绝大多数家庭摆脱贫困进入到小康，还有越来越多的富裕家庭出现。人民群众的物质生活水平发生了翻天覆地的变化。大多数居民现在的物质生活水平是过去想都不敢想的。

第二，社会政策建设取得进展，公共投入大幅度增加，为更好的保障和改善民生提供了有力支撑。

一是以防范居民当前和未来经济风险为核心、同时能够实现收入再分配的社会保障体系建设取得了长足进展。在社会救助方面，针对贫困群体的城乡居民最低生活保障制度已经实现了应保尽保，其他如医疗救助、教育援助以及廉租房等救助体系也不断推进。在社会保险方面，建立了包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的五种社会保险制度。五种社会保险制度中，最重要的是养老和医疗。目前基本上实现了对各类人群在制度上的全覆盖。在养老保险方面，除城镇企业职工的养老保险、机关事业单位的退休金制度外，现在又有了新型农村养老保险制度以及针对城镇居民的养老保险。在医疗保障方面，我们现在有职工医保、新型农村合作医疗、城镇居民医保，这三项保障目前也基本上实现了对所有社会成员的全面覆盖。失业保险、工伤保险、生育保险等因为有些人不需要参加，只是针对特定群体，总体上实现了对目标人群的全覆盖。在社会福利方面，也取得了很大进展。老年福利、妇女儿童福利、残疾人福利等事业也在逐步推进。另外住房保障近年来也在大力推进。按照国务院部署，大规模启动了保障性住房建设。所有这些进展对于防范城乡居民当期和未来的风险，对实现收入再分配都发挥了重要作用。

二是公共服务体制建设和改革全面推进。在教育领域，最大的进展是在义务教育阶段普及了免费的九年制义务教育；高等教育也从精英教育走向大众化。刚刚恢复高考的时候，每年大学招生数量只有30多万人，现在每年高校招生数量接近700万，研究生的招生数量也已经超过40多万。此外，高中教育、职业教育、学前教育等也都稳步发展。在医疗卫生领域， 2009年3月，党中央国务院颁布了新的医改方案，经过三年多的努力，医药卫生体制改革取得了非常突出的成效。比如，过去很多人没有医保，经过几年的努力，目前已经实现了对所有社会成员制度上的全面覆盖。在公共卫生领域，确立了若干重大的公共卫生项目，很多项目都是免费向老百姓提供；基本药物制度全面推进；基层服务体系建设，主要是城市社区卫生服务体系和农村乡镇卫生院及村卫生室建设等，取得长足进展。公立医院改革也开始全面推进。在就业领域，这些年来一直实施积极的就业政策，实现了城乡劳动就业的整体稳定，而且就业质量不断提高。公共服务的强化对于调节收入分配，维护公民基本权益，改善国民生活质量，促进社会的平等和谐等发挥了非常重要的作用。

三是公共财政对民生的投入这些年来有了大幅增长。比如财政对于教育的投入，前些年提出了财政性教育投入占GDP的比重要达到4%，但由于多方面的因素影响，一直没有达到这个目标。去年中央下定决心，要求2012年后各级财政用于教育的投入占GDP的比重一定要达到4%，从目前的情况看，实现这个目标没有问题。在医疗卫生领域，温总理和李克强副总理在医改初期就明确提出，三年医改新增财政投入一定要不低于8500亿，从实际投入情况看，这三年医改下来各级财政新增的投入超过了一万亿。我们做了一个简单的统计，从2007年到2011年，全国各级财政对教育、医疗卫生、社保、就业、住房保障这些核心领域的投入占GDP的比重由过去的5.47%迅速提升到7.94%，增长幅度高达45％以上。

第三，在日趋复杂的国内外环境下，我们保持了社会的总体稳定，社会不断进步和开放。针对社会全面转型，针对各种新问题、新矛盾的不断出现，民主和法制建设不断推进；在很多领域不断创新社会管理方式。从个人的生活角度看，公众择业和自由流动的空间越来越大，生活方式日趋多元化，社会更加宽容。

在看成绩的同时，也必须清醒认识到，当前及未来一个时期，我国在民生领域面临的挑战也非常突出。主要表现在三个方面。

第一， 公众对民生的诉求开始全面转型。

主要表现之一是公众对生活的追求从过去主要追求衣食住行等基本物质生活的改善，转向既追求物质生活水平的进一步改善，又更加注重发展机会以及经济和社会权利的平等。换句话说，公众对民生问题的诉求在升级。公众对民生诉求的转型和升级是所有国家进入一定发展阶段都要面对的事情，是不以人的意志为转移的。另一个表现是公众对民生的诉求呈现更加复杂和多样化的特点。这些年，在经济增长的同时，社会也在发生分化，收入水平在分化，职业类型也在发生复杂的分化，新的阶层、新的职业不断出现。不同的人对民生的诉求是有差异的，比如中低收入群体关注如何提高收入，中等收入水平的人在希望进一步提高收入水平的同时，开始更多关注子女教育、自身发展机会等，高收入群体更关注财产安全和更稳定的投资机会。从国际经验来看，这些分化是正常的，也是绕不过去的。

第二，公共政策仍然存在很多矛盾和不足。

一是市场环境存在诸多不足，财富创造激励机制存在不少缺陷。比如在初次分配领域或者说市场竞争领域，各种形式的垄断、不公平竞争问题仍然大量存在，这里面有行政性垄断问题，有些领域、有些地方也存在官商勾结、利用权力“寻租”问题。不公平竞争导致的结果就是在一些领域等量要素的投入不能获得等量的收益。另外，各种形式的投机乃至腐败问题也大量存在。 这些问题的存在，对财富创造的激励机制形成了非常大的负面影响，既让很多老百姓不满，也诱导了很多不劳而获的思想和行为，很多人整天想着如何一夜暴富。对财富的高度追求也导致很多价值观扭曲。

二是收入分配领域矛盾突出。最突出的问题是收入差距更大，综合很多学者的研究结果，我国现在的基尼系数接近0.5，基本上是世界范围内收入差距最大的国家之一。同时，收入分配结构也很不合理。客观地说，所有国家都不可能做到在收入分配结果上完全均等，都有收入差距。从成熟市场经济国家情况来看，比较合理的分配结构是橄榄型的，也就是很富的人数和很穷的人数都很少，绝大部分人处在中间状态，就是两头小中间大。我国目前的收入分配结构不是橄榄型而是金字塔型，很富裕的阶层为数不多但很突出，同时，中低收入阶层非常庞大，这对社会稳定影响非常大，因为在这种结构中，大多数人有很强的挫折感。

收入分配领域的这些问题，既与市场不完善有关，同时，也与分配调节力度不足有很大关系。一方面，对高收入群体的税收调节不足。比如，很多研究结果证明，目前个人收入所得税基本上是以工薪阶层作为纳税主体，真正的反到纳税很少。主要是由于制度缺陷，漏税情况很普遍。另外，很多国家为了调整初次分配结构，都征收遗产税、不动产税包括房产税等税种，这些税种我们到现在还没有，对高收入群体税收调节明显不足。另一方面，我国社会保障制度体系也有明显不足，没有有效发挥对中低收入群体的保护作用。前面谈到，我们这些年取得的进展很大，但也有待进一步完善。主要问题是一些保障项目功能不强。比如，现在农民的新型养老保险最低标准才55块钱，55块钱按照目前的物价水平要保障农民的养老是远远不够的。另外，正常情况下的社会保障应该是富人多交税，然后以各种方式转移给低收入者，但现在我国相当一部分社会保障项目都存在着逆向转移支付问题。总体上，越是收入相对比较高并且稳定的人群，他们的社会保障水平越高，低收入、贫困群体的保障水平则很低。另外，特定群体的特定保障项目中也有逆向转移问题。比如新型农村合作医疗，由于筹资水平低，设定了较高的自付比率，导致最需要帮助的人由于没有能力支付自己需要掏钱的部分而看不了病。相反，那些有能力负担需要自付的部分的人，也就是农民中相对富裕的人能够得到国家的保障，这也形成了逆向转移支付。我们大致梳理了一下，几乎所有的社会保障项目中都或多或少有逆向转移支付特点，这是下一步改革中需要努力解决的问题。