大国社保的“困境”

从国际社会经验看，建立与经济社会发展水平相适应的社会保障制度，是现代国家确保社会成员社会权利实现、积极应对社会风险、进而促进社会稳定的普遍做法。目前，我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系框架。并且，初步实现了由单位和家庭保障向社会保障、由面向城镇职工的保障向覆盖城乡全体居民的保障、由单一保障向多层次保障的根本性改变。总的来看，成果来之不易，成绩十分巨大。但是，随着社保改革逐步进入“深水区”，社保面临的国内外经济社会形势不断变化，社会保障事业的发展面临前所未有的挑战。其中，我国的“大国”国情，在一定程度上增加了社保制度设计的复杂性和艰巨性，给社保体系建设带来了困难和压力。

我国人多、地广的基本国情，使得社会保障制度建设任务繁重、难度极大。

我国是世界人口第一大国，人口基数已经达到13.47亿，而且有可能达到15亿后才会逐渐下降。巨大的人口数量给社会保障制度建设带来的最直接问题，是社会保障所需要的巨额资金从哪里来。从实践来看，社会保障的经费来源无非个人、雇主和国家。从需要缴纳社会保险费用的社会成员角度看，在充分就业、且劳动者占人群总数比例高的情况下，职工个人账户的“腰包”才可能鼓起来，一旦这两个条件受到冲击，这部分社会保障费用就很难收集。从需要配比缴纳社会保险费用的企业事业单位来看，在企业效益较好、经济上升时期，企业事业单位缴费积极性较高，一旦企业经营出现困难，这部分法定支出费用很可能成为“压倒骆驼的最后一根稻草”。另外，部分社会保障需要由政府来补助经费或“埋单”，这对于现代国家的资金筹集、运作和保值也提出了很大的挑战。总的来看，经济景气上升时期，社会保障特别是社会保险的资金筹集相对容易；但经济景气下降特别是经济危机到来时，资金筹集则相对困难。

2011年年底，我国城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险参保人数分别达到了2.8亿、4.7亿、1.4亿、1.8亿和1.4亿，全年五项社会保险基金总收入超2.4万亿元，但平均下来，每项社会保险只能维持一个比较低的保障水平。可以说，社保经费不足，仍然是我们建立社会保障体系面临的第一大难题。根据“十二五”规划要求，未来5年新型农村社会养老保险制度全覆盖，城镇参加基本养老保障人数达到 3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3%。在这样的硬任务下，根据国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中确定的要将社会保障支出占财政支出比例由现在 11%提高到 15%—20%，“十二五”时期社会保障的财政投入估计要达到10万—15万亿，筹资压力十分巨大。

另外，我国的地区间、城乡间、部门间、不同所有制间、甚至单位间的发展差异巨大，贫富分化严重，原有社会保障和福利分配不平衡，使得社会保障的制度设计、筹资水平、体制衔接都非常困难。饱受诟病的城乡社会保障制度就是一例，长期以来城乡社保人为分割，保障程度不一，不仅没有促进社会公平，反而制造了新的社会不平等。

可以说，在我们这样的大国，建设起一张制度完善、体系健全、覆盖全民、水平不断提高的社会保障网，是人类历史上未曾遇到过的时代性课题。从这一点看，我们建立社会保障的过程，既不同于西方国家在工业化、城市化过程中因应劳资矛盾冲突、社会风险加大的“同步发展型”社保，也与北欧国家社保程度较高的“小国寡民”型社保有巨大差异。

我国社会转型加快、社会流动加速的大国国情，增大了社会保障制度的形成难度。

改革开放以来，我国进入社会转型期，社会成员的社会流动加快。首先，自1980年代开始，由于经济的高速发展，社会流动的增加，大大促进了我国的城镇化，30多年时间里我国城镇化每年保持1%增幅。2011年末，城镇人口达到69079万人，城市化率达到51.27%。根据发达国家经验，城市化率在30%—70%期间是城市化加速期，而且越是后发展国家和地区，城镇化的速度越快。除非发生特大天灾人祸或者战争，我国城镇化仍然有可能保持年均 1%的速度，并将持续 15—20年。我国社保的基础是城乡分治的社会大背景，本来，农村居民和城镇居民的社保就是两种制度、两种待遇，社会转型和城镇化又产生了2.53亿农民工，他们的社保城乡两头都靠不上，纳入社会保障、享受公平的均等化公共服务的困难很大；另外还产生了4000万—5000万失地农民，他们的土地被征收后，农业生产失去基础，“土地保障”的功能相应消失，由于找工作困难、征地补偿低等原因，这部分人有可能沦为农村社会的底层，他们的社保需求迫切但又难有针对性解决方案；另外，城乡无业、失业人员和残疾人等弱势群体的数量近年也呈现上升趋势，社会保险、社会救助、社会福利的压力都十分巨大。