大国社保的“困境”（2）

其次，经济社会的发展，使得从1990年代中期后我国由生产型社会转化为消费型社会，我们已经从“生存型”、“温饱型”社会经济模式转向“消费”为主要导向的社会经济模式。在这种大环境下，一方面，社会保障成为公民社会生活的基础，以终极保护的方式推动公民积极消费，换言之，社会保障体系的完善性和保障水平，成为经济发展的必要条件；另一方面，随着公民的民主、法治意识的提高，民众对社会保障的福利共识已经形成，社会保障开始成为现代国家的刚性支出，并且产生了对社会保障的多样化需求。国际经验也表明，只有通过国家主动的公共服务和社会保障，才能免除老百姓的后顾之忧，从而推动社会消费。在我国对外出口、投资增长均显乏力的环境下，推动社会保障的完善化、多层次、可持续、上水平，既是国家经济社会发展的需要，也成为民众在消费社会来临后的主动需求。如何实现社会保障的程度与经济发展程度相适应，如何实现社会保障的程度与绝大多数普通民众的“胃口”相适应，成为社会保障制度设计时非常重大但又非常难以准确把握的重要课题。

最后，我国正在由整体利益社会分化为多元利益社会。“两个阶级一个阶层”的社会结构逐渐解体，社会阶层结构由简单化到多元化。传统的单位制整合功能也趋于消灭。在这种大环境下，集体主义、平均主义、奉献主义的意识形态作用下降，每个阶层和群体为了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家为大家”，转而更习惯于以维护、主动实现自我利益的姿态，参与到社会利益的争夺中。鉴于实际社会生活中，每个阶层、群体的实力、社会影响、机制化参与渠道等都存在很大差异，面对社会保障这一利益必然存在一定的矛盾和争执。为此，社会保障制度和相关体系的建立，就有可能转化为多元利益的博弈过程。鉴于我国人口基数大，任何一个阶层、群体、部门的人数都以百万、千万甚至亿来计，而且其内部可能也存在利益再分化和再博弈过程，因此，制度建设需要很强的协调和平衡能力。比如，我国目前60岁以上老年人口已经达到1.85亿，“十二五”时期，将出现第一个老年人口增长高峰，60岁以上老人会增加到 2.21亿，老年人口比重将由13.7%增加到 16%，人口老龄化进程将加快，社会养老保障和养老服务需求将大量增加。在国家社会保障和民生保障资金总体不足的情况下，保老人还是保青少年，优先做养老还是做教育，成为一个“公说公有理，婆说婆有理”的议题，争议的背后往往与相关人员的利益具有一定的关联性。又如，目前医保中出现的保大病还是保小病、保医生还是保患者的争议，也是相同的例子。

各地进展不同、保障水平差异的大国现实，给社保统筹和服务能力建设带来困难。

由于我国经济社会发展的程度客观上存在差异，在社会保障制度的建设和推行上，不得不采取了差异化的进程和保障水平，不得不采取分级、分类管理。首先，大量调查和研究表明，我国已经形成了社保制度上的城乡差异和保障水平的地区、群体差异。甚至在同一省份和地区内部，也出现了社会保障水平的差异。比如，有研究就表明山东省内半岛城市的社会保障水平高于中部和西部城市。其次，近几年国家强力推行的城镇基本养老、新农保、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度，全国各地进度不一，存在较大差异。再次，分级、分类管理是符合国情的社会治理方式，但在“上有政策、下有对策”的现实氛围下，各级政府间、政府与经办机构和服务机构间关于各类公共事务的讨价还价、本位主义现象时有发生，很有可能破坏社会保障制度的统一性和严肃性。最后，社会保障制度作为一项国家干预措施，必然要求相应提高社保机构的服务能力。我国建立全面社保的历史不到20年，社会保障卡、社会保障信息库等基础设施建设滞后，社会保障呈现多龙治水局面，相应的人员配备、管理制度建设、经办能力、监管水平等各方面亟待提高。这些问题都导致了我国的社保统筹层次较低，缴费基数、缴费比例、社保待遇标准和管理经办四方面的统一很难实现。而统筹层次低又与上述问题相互影响，导致社会保障这一基本公共服务的均等化进展缓慢。

社会保险和社会保障基金基数过大，社保管理内容复杂，实现收支平衡和保值增值困难。

社保的钱是保命钱。多渠道增加社会保障基金，切实加强社会保险基金的投资运营和保值增值管理，一直是党和政府高度关注的事务。但人口基数大必然导致资金基数大，为此实现平衡和保值增值就难上加难。首先是总体收支平衡难。因为人员流动、缴费者变动、收入和支出巨大、经办笔数过多、监管力量不足等原因，许多国家的社会保障都先后出现了收支不均衡的情况。从我国的地区差异看，深圳作为新兴城市，年轻人多，老年人少，养老缴费多但支出少。东北老工业基地则是另一番景象。其次是历史遗留问题多。各种社会保险的缴与不缴、少缴与多缴、缴费与支出之间的不匹配，不少是由于历史原因造成的，比如城镇下岗职工的社会保险问题。最后是社保资金增值难。比如，2011年全国城镇2万多亿元社保基金要实现保值增值就必须有便利而且安全的投资渠道。以目前进退出机制最便捷的股市论，2011年全国上市公司AB股市值15万亿元，2万亿元资金足以让股票市场暴涨暴跌。而其他投资渠道，比如国债、贵金属、国际货币、境外证券、不可再生资源等，都可能因这笔资金过大而无法安全退出，或者可能因资金规模过大引来市场动荡。所以，对大国来说，社保筹资难，但实现社保资金保值增值可能更难。

当然，在人类历史的长河中，社会保障制度的出现仅仅才120多年，其间还经历了种种理论争论和国家治理实践。作为一个 1978年才启动改革开放进程，1990年代才开始尝试建立社会保障制度的大国，只有面对大国现实，认真梳理大国社保可能产生的难点，以前所未有的勇气、创新和智慧面对这个挑战，才有可能战胜这些困难和挑战，实现社会风险的化解和国家的长治久安。