城镇化时代城乡基层治理体系重建

尽管城乡基层治理体系创新的“温州模式”仍有待完善，但它的总体改革思路和发展方向无疑是符合科学发展观和城乡统筹发展方向的，其经验对于重构城镇化中国的基层治理体系具有重要的示范价值。

我国整体上已经步入了城镇化时代。随着城镇化的进一步发展，我国现有的城乡分割的基层管理体制越来越无法适应社会管理的新要求，重建基层治理体系愈来愈迫切。一直走在我国改革开放前沿的浙江省温州市，在城乡统筹综合改革中根据城镇化发展要求，以镇街为基础加强国家政权建设，以社区为单元创新社会治理，以合作社为单位配置集体产权，努力破除城乡二元结构，促进城乡社会经济一体化发展，探索了一套全新的城乡一体的基层治理体系，使之与城乡社会经济统筹发展相适应，取得了显著成效。这一“温州模式”对于促进步入城镇化时代的中国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的实践价值和时代意义。

一、城镇化要求重建城乡基层治理体系

进入新世纪以来的10年间，我国进行了史无前例的农村税费改革，彻底废除了延续2600多年的“皇粮国税”。同样在这10年间，我国城镇化率年均增长1.35个百分点，城镇人口年均增长2096万人，经历着世界上最大规模的城镇化过程。到2011年，全国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%①。过半数人口告别乡村，进入城镇，这无疑是中国历史上最重大的事件，也是中国经济社会最深刻的变化。它宣告了“以农立国”的“乡村中国”的终结和一个“以工立国”的“城镇中国”的到来。

城镇化是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是乡村人口向城市聚集以及城市不断发展和完善的过程。城镇化率不仅是城镇化发展水平的指标，也是工业化、现代化及经济社会转型的重要标志。我国城乡社会的这些急剧变革，既表明人们的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变，又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化，是整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会、农业文明向工业和城市文明转型的体现。对于我国这样一个有着数千年农业文明的社会来说，这些变革无疑是革命性的，其影响广泛而深远。

在传统中国社会里，皇权止于县，国家的正式权力主要集中在城邑(ville)，国家主要通过城邑对广大乡野地带进行统治。恰如法国学者亨利·勒菲弗(Henri

Lefebvre)所言，这些城邑是近端秩序(ordre proche)和远端秩序(ordre

lointain)之间的一个中介。“近端秩序，指的是城邑周围的农村的秩序，城邑通过强占其剩余劳动来统治、组织和剥削它。远端秩序，指的是社会总体中的秩序(奴隶制度的、封建制度的、资本主义制度的，等等)。作为中介，城邑同样也是我们所提到的社会矛盾的表现场所，比如政治权力与这种权力下的不同群体之间的矛盾”②。

近代以降，国家权力通过多种途径渗入乡村社会，在农村基层建立政权组织，其主要动机是“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源”③。这样，赋税便成为国家和乡村社会关系的主要内容，国家政权和农民大众在此方面的接触最深④。然而，一个不愿意看到的结果却是，国家权力对乡村的介入，赋税征收机构的膨胀，又反过来大大加剧了国家的资源需求⑤，最终导致杜赞奇(Prasenjit

Duara)所说的国家政权“内卷化”⑥。

新中国成立以后，在特定的历史条件下建立了城乡分割的治理体制，一个主要目的仍然是便于从乡村社会汲取资源，服务于城市和工业发展的需要。在这种体制下，“乡镇这个基层政权尽管身在农村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务”⑦;它们主要承担着“汲取”和“整合”的作用。因此，我国不同历史时期的农村基层政权都随着“整合”、“汲取”职能的互动、强弱的变化而变化⑧。

伴随着这些城乡基层政权的建立而形成的(小)城镇，仍然主要是国家的“权力集装器”(power

containers)，“权力集装器是为了生产行政力量而给予界定的舞台”⑨。这些场所之所以构成权力集装器，是因为它为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能。直到农村税费改革以后，国家进入以工促农和以城带乡的发展阶段，这种状况才有根本性改观。

也就是说，之前的城镇仍然是传统意义上的城邑(ville)，而不是现代意义上的城镇(urbain)。现代意义上的城镇“是在城邑的分化过程中出现和表现出来的，但是，它允许对城邑重新进行思考，同时，也允许吸纳城邑中某些长期以来被人忽视的方面：构成性中心、作为集合的场所的空间、建筑物等等”⑩。尽管现代的城镇依然是“构成性中心”或“作为集合的场所的空间”，但是它不再是政治上的近端秩序和远端秩序的一个中介，而更主要的是一种经济上的产业中心，发挥着城乡资源的聚集、配置和再生产作用。我国目前所大力推进的城镇化，是要建立现代城镇体系，最终实现城乡一体化发展。

工业反哺农业、城市支持农村，是工业化、城镇化进程中的一般规律。许多国家在工业化过程中，都经历过由农业哺育工业向工业反哺农业的转变。也有一些国家在推进工业化、城镇化进程中，一度忽视农业、农村的发展，造成大量赤贫农民和流民，影响了社会的和谐稳定。城镇化势必要求城乡发展一体化，实现城乡生产要素和各种资源的自由流动，从而最终达到优化配置、全域共赢的目的。这就要求首先破除长期横亘在城乡之间的体制障碍，真正消解城乡二元结构。与之相应地，必须在上层建筑上摒弃传统农业时代治国理政的思维和理念，适应城镇化进行城乡治理变革。

一直走在我国改革开放前沿的浙江省温州市，在城乡统筹综合改革中，根据城镇化发展要求，不但努力破除城乡二元结构，促进城乡社会经济一体化发展，而且积极探索了一套系统的城乡一体的基层治理体系，使之与城乡社会经济统筹发展相适应。这一“温州模式”对于推动我国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的实践价值和时代意义。