城镇化时代城乡基层治理体系重建（3）

总之，之前的包括“强镇”在内的历次乡镇体制改革不但没有彻底扭转乡镇政府“权小、事多、责重、财弱”的困局，也没有消除城乡分割、分治的二元格局。为了适应城镇化发展要求，温州市必须对城乡基层治理体系进行系统性重构。

(三)适应城镇化要求的城乡基层治理体系重构

温州市从2011年开始全面启动城乡统筹综合改革，这项改革的核心是基层治理体系的创新，重新建构“国家建设以镇街为基础、社会治理以社区为单元、集体产权以合作社为单位”的基层治理体系，从政治、社会、经济三大领域同步推进城乡综合改革。

——以镇街为基础加强国家政权建设。乡镇和街道是我国城乡最基层的国家政权组织或行政体系末梢。温州市在城乡统筹综合改革中，不但重视城乡基层国家政权建设，而且根据经济基础的变革及时调整其上层建筑，使得基层国家政权建设更加适应城镇化和城乡经济社会一体化发展的现实需要。

一是着眼于城乡一体化发展，着力破除城乡二元结构，进一步调整和完善乡镇、街道行政区划，形成以大都市核心区(三区、洞头、瓯江口、瓯江北岸及上塘)为主中心，以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺六个县城为副中心，以50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇为重要节点的“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局。经过调整，乡镇人口基本达到3万以上，形成一批都市型功能区和一批区位特色鲜明、功能设施完善的区域性中心镇。乡镇、街道行政区划的调整尽量跟城乡发展的功能区规划保持一致，并转向“镇(街)区合一”体制，以此提高行政区划、社会管理与城乡社会经济发展的契合度，更好地促进城乡资源的自由流动及优化配置。

二是以强镇扩权为重点不断深化乡镇管理体制改革。按照事权、责权一致，人权、财权配套的原则，以“权力下放、超收分成、规费全留、干部高配”为主要内容，进一步推进强镇扩权改革，将287项原本由县(市、区)办理的事权调整为乡镇(街道)办理。

三是分类改革，重点调适县(市、区)与“中心镇”管理体制。对“中心镇”扩大经济社会管理权限，实施许可和执法重心下移;强化便民服务功能，将“中心镇”及县级部门驻镇机构承接的扩权事项及承担的审批事项统一集中到便民服务中心办理;加大财政、用地、项目支持力度，提升“中心镇”发展和管理水平。在县级财政保持一定统筹能力的前提下，实现财力适度向“中心镇”倾斜。每个“中心镇”根据需要建立1家以上国有独资的镇级开发建设投资有限公司，通过盘活国有资产、整合各种可支配资金和资源逐步注资，做大投融资主体(公司)的规模，提高“中心镇”政府投资融资能力。坚持“一镇一策”原则，探索建立“中心镇”综合执法大队，对城管、社保、安监、农业、环保等行政执法权进行整合，整合归并行政执法管理权限，形成综合行政执法新体制;制定“中心镇”扩权事项目录，建立职责明确、权责对应的责任机制，确保扩权事项有效落实、规范运行。与此同时，建立“以镇带乡”体制。“中心镇”辐射范围内的乡，要纳入“中心镇”一体化发展并建立规划编制、工程建设和功能设置方面相应的体制机制。

——以社区为单元创新社会治理。通过对现有村委会的“转、并、联”，建立新社区，将新的社区建构为城乡社会治理的基本单元，在新社区层面上实现政府和社会的多元合作治理。

在温州市，新社区一般建在几个村庄的中心地区或者施坚雅(G. William

Skinner)所言基层市场范畴之内。为了凝聚新社区的人气、增强新社区发展活力，提升居民的社区认同，温州市将新社区建设与全市大力推进的农房改造集聚建设相结合，与完善基层公共服务体系同步推进，取得了较好成效。

温州市农房改造集聚建设始终坚持以政府为主导、农民为主体，按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求，根据“就地就近、提倡跨域、户为单位、鼓励连片”的原则大力推进。在大力进行农房改造的同时，积极引导、鼓励居民向社区聚集，加强聚集区的水电气路、文教卫体、购娱玩乐等配套设施建设。

与之同时，在新社区实现行政服务、商务服务、社会服务的对接和整合，构建以社区为平台的新型基层公共服务体系。首先是将政府提供的各项公共服务下沉到新社区。加强社会保障和社会福利服务，建设好社区服务中心，做好农村基本养老、最低生活保障、拥军优属、社会救助、新型合作医疗、大病救助等服务工作;加强便民服务，建设好便民超市、农资超市、金融超市，解决农村居民生产生活中的实际困难;加强平安服务，建设综治调解室、社区警务室、新居民服务站，开展消防安全、民事调解、社区矫正等活动，维护农村社区和谐稳定;加强医疗卫生康复服务，建设好社区卫生室、残疾康复室、无公害厕所，全力改善农村医疗卫生条件;加强文教体服务，组织居民开展丰富多彩的文教体活动。在大力加强新社区行政服务的同时，不断完善市场主体提供的商业服务，培育社区社会组织提供的非营利性服务，鼓励志愿组织提供的互助服务。

在改革初期，实行“村、社”双轨制，村委会可以与新社区管理委员会并存，共同承担基层社会治理功能。通过推行社区化党建为契机，不断健全以社区党组织为核心的领导结构，建立社区党组织、社区管委会、议事监督委员会为主体的社区内部治理结构和权力民主制衡运作机制。同时，建立农村新社区社会组织及社区志愿组织参与社区管理和服务制度，鼓励和支持社区社会组织、辖区单位、社工机构及社区志愿组织等参与社区社会治理服务工作，疏通社区公共管理服务参与渠道，培育社区居民的民主意识和参与意识。一旦新社区各项功能完备、通过公共服务增强了居民对新社区的认同和归属感以后，将“村社”双轨管理逐步过渡到社区单轨治理，最终将社区建设成为基层社会治理的基本单元。

——以合作社为单位配置集体产权。在村一级，通过“三分三改”，强化集体经济合作社职能，将合作社建成集体产权配置的基本单位。

所谓“三分”，是指“政经分开”、“资地分开”、“户产分开”。“政经分开”就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织坚强有力正常运转和社员正当合法权益;“资地分开”就是把非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配置;“户产分开”就是把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。

所谓“三改”，是指“股改”、“地改”、“户改”。“股改”就是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，按现代企业制度运行，而土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变;“地改”就是农用地在“三不变”(权属不变、用途不变、量质不变)的前提下进行流转，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地进入市场;“户改”就是以“两实”(实有人口、实有住所)按居住地登记户口的户籍管理制度改革。

温州市通过“三分三改”的联动推进，加快城乡一体化发展进程，从而使农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业。因此，“三分三改”是温州市基层治理体系创新的基础和前提，没有“三分三改”就无法实现“村社”(即村委会和村集体经济合作社)分离，实现经济资源的优化配置和自由流动;没有“三分三改”也无法最终构建以社区为单元的社会治理体制。

通过“三分三改”，温州市在原村级成立“土地合作社”和“资产股份合作社”，共同构成村集体经济组织。以原村委会开设的账户、账套，更改到村经济合作社。有关农村集体的资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、集体土地征收、财务管理与分配等事务，由村经济合作社经营管理。村级土地合作社可依托中心镇跨村组建土地合作总社，引导整村、整组农用地流转。在农户集聚进入中心镇、新社区或农村集体资产产权改革后，农户所拥有的土地承包经营权和建设用地的权益不变，村土地合作社作为村集体土地所有者的代表，负责对原辖区范围内农村土地的经营管理。与此同时，对非土地资产率先进行股份化改造，资产量化到户到人，建立股份经济合作社，股权可以继承、转让和赠与。在村经济合作社内部建立健全现代企业治理结构和社员民主参与机制，在实现村集体资源优化配置、自由流动的同时切实保障社员的合法权益。

三、温州城乡基层治理体系创新的特点和历史价值

从温州城乡基层治理体系创新的文本设计到实践推进，整个制度创新具有顶层设计、全域一体、协同驱动、增量改革的特点。

首先，温州市委、市政府对整个城乡统筹改革进行顶层设计，并邀请专家学者进行科学论证。近些年，全国各地关于乡镇体制、农村社区建设、农村土地制度以及城乡统筹发展等方面的改革创新随处可见，并且其中不乏有价值的制度创新，但是，对城乡基层治理体系进行系统性制度设计并付诸实践的并不多见。长期以来，关于城乡基层治理体制的改革要么是单一性的体制机制创新，要么是城乡各自封闭改革，缺乏对城乡基层治理体系的整体设计。与其他地区不同的是，温州市在城乡统筹改革中，不仅对基层治理体系进行了全新的顶层设计，还把它置于城乡统筹发展大架构中进行系统性实践探索，符合城乡统筹发展内在逻辑要求。

其次，这项创新着力打破城乡二元结构和固有的行政区划限制，在温州市全域实现一体化规划和统筹发展。一是把城乡基层治理体系创新与构建全市“1650”大都市框架相统一，使得基层治理体系创新与城乡社会经济发展相协调;二是这项城乡基层治理体系创新着力破除长期存在的城乡二元分割治理体制，实现城乡治理体制的统一;三是透过城乡基层治理体系创新，促进城乡生产力的进一步发展和生产关系的完善，使城乡各种资源(和资本)能够达成自由流动、集约使用和最佳配置。