城镇化时代城乡基层治理体系重建（4）

第三，这项创新不仅在政治、社会、经济领域协同展开，还力图将生产力与生产关系以及上层建筑同步推进。整个温州城乡基层治理体系创新，既涉及国家基层政权建设又涉及社会治理创新和集体产权制度改革，既达到改善城乡基层上层建筑的目的又促进了城乡生产力的发展和生产关系的进一步解放。温州市重新建构的城乡一体的基层治理体系，不再是自上而下的线性管控型结构，而是立体式扁平状结构。这样一种现代性的基层治理体系，从根本上适应了温州市工业化、城镇化的总体要求。

第四，这项创新始终本着维护农民和居民的既有合法权益的同时，做增量文章。许多打着统筹城乡发展旗号的改革，都是以牺牲农民的利益为代价，最突出的是侵害农民的土地权益。但是，温州市在城乡统筹综合改革中，却把保障农民权益、增进农民利益作为根本目的。譬如，在“户改”中，按照“一元化”户口管理制度要求，取消农业和非农业等各类不同户口性质划分，统一称为“温州市居住居民户口”。户籍管理制度改革后，转户农民原有的合法权益不受损害，其原有的土地和山林承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权予以保留，其村组织社员身份和村集体经济组织成员身份保持不变，其本人可继续执行农村居民的计划生育政策。与此同时，为了鼓励农民集聚居住、进城就业，温州市还结合此次改革专门出台了《关于进一步推进农房改造集聚建设的实施意见》和《关于推进农民创新创业增收的实施意见》等文件，在确保农民既有利益的基础上增加农民的福利，提升他们的幸福指数。这种增量改革方式，赢得了广大农民的理解和支持。

中国基层治理体系创新的“温州模式”，对于推动我国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的价值。

(一)城乡基层治理体系创新的温州模式，破除了城乡二元分割治理体制，促进了城乡社会一体化发展

我国现行的基层治理体制仍然是一种城乡二元分割治理体制。城市基层实行“街道—社区”治理体制，农村基层实行“乡镇—村”治理体制。“街道”是城市区级政府的派出机构，与之不同的是，“乡镇”是国家基层政权组织;虽然城市“社区居委会”和农村“村委会”都实行群众自治，但“村委会”这种村民自治组织却建立在农村土地集体所有制基础之上，村民往往特指那些承包经营农村集体土地的农民，与城市社区居民存在户籍、土地产权和身份等系列差别。也就是说，农村集体土地的产权边界既是村民的身份和权利边界，也是村级组织的管理边界，尽管在改革开放以后允许农民进城务工，但进城务工的农民始终难以轻松脱离原有的乡村和集体，农民工无法享受与城市居民同等的福利和公民权利，无法真正融入城市社会;而村级公共服务和管理对象也限于本村村民，难以对外来人员提供平等的基本公共服务，也无法实施有效的管理，造成巨大的管理真空。这种长期存在的城乡分割、各自封闭运行的基层治理体制，阻隔了城乡之间人口的自然流动和各种资源的优化配置，影响了城乡社会的融合、经济发展一体化和公共文化服务均等化。

温州市在城乡统筹综合改革中所探讨的“国家建设以镇街为基础、社会治理以社区为单元、集体产权以合作社为单位”的基层治理体系，符合了城乡统筹发展的现实需要。它打破了城乡之间的制度区隔，城乡基层实行统一的治理体系，拆除了城乡二元结构樊篱。温州市围绕城乡基层治理体系创新，同步打通了横亘在城乡之间的户籍、土地、公共服务和社会保障等制度约束，切实促进了城乡资源、生产要素的自由流动和优化配置。在整个改革创新中，始终以“要素市场化为导向”，“把集约节约配置资源和促进发展要素无障碍流动作为重要抓手”，使得城乡基层治理体系创新顺应了城镇化和城乡一体化发展的根本要求。

(二)城乡基层治理体系创新的温州模式，改变了社会管控体制，促进了城乡社会和谐持续发展

无论是城市基层的“街道—社区”治理体制还是农村基层的“乡镇—村”治理体制，都在相当程度上延续了人民公社体制一贯的权力运行逻辑，将国家的力量延伸到社会基层，对基层社会实施单向的管理与控制。这种自上而下建构的治理体系形成了金字塔式权力结构，不但压缩了基层社会空间而且湮灭了基层社会活力;这种僵化的管治体制，最终只能导致基层社会“死水一潭”，不但限制了城乡基层生产力的发展而且制约了城乡基层生产关系的调整，从根本上背离了市场经济发展要求。

温州市在城镇化进程中所探索构建的新型基层治理体系，不但彻底改变了国家对城乡基层社会的管控体制，还形成了国家与城乡基层社会之间的新型合作关系，主要表现为：一是新社区取代了过去产权封闭的村委会，成为新时期社会治理的基本单元，促进了城乡之间各种资源的自由流动和优化配置;二是在新社区实现了行政服务、商务服务、社会服务的对接和整合，从而构建了以新社区为平台的新型基层公共服务体系，并促进了城乡公共服务均等化;三是建立了扁平化的基层治理结构，废除了传统的金字塔式科层结构。这种新的城乡基层治理体系不但有利于激发城乡基层社会的活力，而且有利于发挥城乡基层社会的作用。

(三)城乡基层治理体系创新的温州模式，废除了村社合一体制，促进了城乡资源的优化配置

虽然废除人民公社体制以后实现了“政社分离”，但在村一级仍然保留了“村社合一”体制——村委会与村集体经济组织合一或重叠，或者由村委会代行村集体经济组织管理农村土地和其他集体资产。这种“村社合一”体制在实际运行中，一方面容易导致农村集体产权的异化，滋生并助长村级组织的腐败，并侵害农民的合法权益;另一方面也限制了包括农村集体土地在内的各种资源、生产因素的跨区域以及在城乡之间的自由流动与优化配置。

温州市透过“三分三改”以及村社“转、并、联”构建新社区，彻底废除了“村社合一”体制，不但解放了原本附着于农村土地之上的劳动力，同时也解放了农村土地自身，实现了农村产权的有效配置和产权效用的最大化。这种改革，为城乡生产要素和各种资源的自由流动创造了条件，消除了城乡一体化发展的体制性障碍，从而大大地推进了城镇化发展。

尽管城乡基层治理体系创新的“温州模式”仍有待完善，但它的总体改革思路和发展方向无疑是符合科学发展观和城乡统筹发展方向的，其经验对于重构城镇化中国的基层治理体系具有重要的示范价值。