城镇化时代城乡基层治理体系重建（2）

二、城镇化进程中的温州城乡基层治理体系重建探索

(一)温州城乡基层治理体系重建的社会背景

温州市之所以要重建城乡基层治理体系，一个主要的社会原因是原有的城乡二元治理体制已经严重地束缚了温州市城镇化进程和城乡一体化发展。如果不彻底改革原有的城乡二元治理体制，就无法推进温州城乡社会经济的持续发展。

由于城乡二元治理体制的约束，温州市城乡资源要素难以自由流动和合理配置，人口不能合理集聚，导致其城镇化严重滞后于工业化水平。虽然温州的农业仅占GDP的3%、非农产业占97%，但是其城镇化程度却比较低。目前的温州城镇化率的统计数据为60.7%，这个数据明显高估了实际的城镇化水平，因为它将居住在城镇半年以上的本地农村人口和外来农民工都统计为城镇人口，温州户籍人口中的非农人口实际上只有21.5%。也就是说，大量统计学意义上的城镇人口，并不是真正意义上的城市居民，他们即使住在城里，也大多(租)住在城中村、城边村，并没有真正融入城市，转化为真正的市民。如此缓慢的城镇化，直接导致人才、技术、资本、信息和资源难以形成有效集聚平台和必要发展空间，使得本地社会经济发展因此而丧失重要的发展引擎。一般的，快速的工业化将促进本地的城镇化进程。温州城镇化发展水平严重滞后于工业化，说明温州市并没有完全享受在地工业化的成果。

城镇化的滞后同时也说明，它没有形成一种“全域一体”的发展模式。囿于城乡分割、分治的二元结构体制，广大农民没有享受到工业化发展带来的利益。大量的农村人口事实上被制度性排除在平等享受城市福利之外，由于公共福利、公共服务、社会保障的严重缺失，导致农民无法抛弃零散的土地，因为土地仍然是他们最后的生存保障线。这就不难解释，温州一些农民虽然人均不足三分耕地，他们宁可抛荒也不愿流转。于是，土地难以形成规模化经营，也影响了城乡生产要素和各种资源的自由流动和优化配置。农民因为城乡二元治理体制难以真正享受社会经济发展的成果，城镇也因为城乡二元治理体制难以得到应有的发展。

受制于这样的城乡相互分割、各自分治的体制，农民只得依靠自力建设小城镇，导致低标准的小集镇遍地开花，由此“大量的城边村、城中村和低水平重复建设的集镇，呈现出‘似城非城’的特点，从而形成了村村像城镇、镇镇像农村，农村不像农村、城市不像城市的城乡面貌(11)。这不仅加大了社会管理和公共服务的成本，也在一定程度上制约了民生改善。

正是在这样的社会背景下，温州市开始了城乡基层治理体系重建的改革探索。

(二)传统城乡二元分治体制下的改革尝试

早在20世纪90年代，温州市在进行农村工业化改革时就意识到城镇化发展的体制障碍。为此，经国务院农村改革试验区办公室批准，温州市在全国较早开展了小城镇体制改革试点。温州市通过制定并实施一系列促进农村城镇化和城镇城市化的政策措施，在户籍制度、投融资体制、行政管理体制、城建管理体制、财政管理体制等方面进行了许多有益的探索。1992年，温州市委制定了《关于赋予重点工业强镇某些县级经济管理权限的决定》(市委发〔1992〕67号)，该文件允许龙港、柳市、鳌江等17个重点工业强镇建立工商、财税、城建分局和外经贸机构，并向其下放了土地、技术改造、外商投资的审批权限等原本属于县级政府的经济管理权限。1994年，温州市委发布了《关于加快强镇发展若干问题的决定》(市委发〔1994〕101号)。这个文件除了重申市委、市政府赋予重点工业强镇某些县级经济管理权限的同时，提出推进小城镇体制改革的八方面内容，即土地使用制度改革、城镇建设投资体制改革、金融体制改革、城建管理体制改革、财政体制改革、户籍制度改革、乡镇机构改革、行政管理体制改革。1995年，国家体改委、建设部等11个部委进行全国小城镇综合改革试点，温州市龙港镇被列为全国第一批小城镇综合改革试点镇，之后，柳市镇、鳌江镇、塘下镇又被国家列为小城镇综合改革试点镇。1999年，温州市委又制定了《关于重点镇开展城市化试点的若干意见》(市委发〔1999〕133号)，这一文件根据《温州市城镇体系发展规划》确定13个镇为现代化建设示范试点镇，明确龙港、鳌江、柳市、塘下、永中、瓯北、虹桥等7个镇为市委直接联系的城市化试点镇，并实行市级计划单列。另外，该文件还进一步明确了户籍制度、土地管理利用、城建资金筹集、财政管理体制、城镇规划、行政管理体制等方面的政策。

回顾温州市城镇化体制改革历史过程不难发现，初期的城镇化体制改革分别在农村、城镇两个领域展开，依然局限于旧有的城乡二元结构体制，没有将城镇化体制改革纳入城乡一体化发展视阈之中;所谓的“强镇”改革范围十分有限，局限于一二十个重点镇，而且改革也主要停留在“放权”等单一内容上面，不能形成集群突破效应，这就在相当程度上限制了这项改革的成效。

事后也证明，由于没有破解原有体制的束缚，所谓的“放权”改革变异为现实的“放责”，使得乡镇政府的权责严重失衡。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制“强镇”;另一方面，通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”瓜分或肢解“强镇”的权能，将其架空、肢解为一级不完备的政府。例如，林业执法主体在林业部门，森林防火的责任却在“强镇”;税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级政府，但在实际上许多教育基础设施的投入还是依靠“强镇”;社会治安综合治理对乡镇实行“一票否决”，“强镇”却由于外来人口众多面临更多管理责任，投入的人力和财力也相当巨大，但有关罚没收入都归公安部门;又如计划生育，“强镇”投入大量人力，而征收的社会抚养费15%上交给县级计生部门，20%上缴给县级财政，留成部分收不抵支。

更为重要的是，财权不断上移，事权不断下压，导致“强镇”陷入财政困局。这些“强镇”没有固定的税收来源，其财政经费主要来自县级政府的“包干分成”和预算外收入。由于大部分县级财政也十分困难，它们从县级财政分成所得往往也十分有限;由于国家实行了严格的土地政策，原本因为土地出让而得到的预算外收入骤减。同时，这些“强镇”财政预算内收入上解比例过高，消解了它们财政增收的积极性。根据2002年温州市委组织部、财政局等部门开展的乡镇财政赤字调查表明，苍南、乐清、瑞安三县市乡镇预算内总收入150503万元，可用资金42907万元，仅占预算总收入的28.51%，高达71.49%的收入上解给了县级政府，“强镇”比一般的乡镇上解的比例更高。尽管“强镇”财政收入高速增长，但现行的财政分成体制严重削弱了“强镇”财力，一些“强镇”甚至出现运转困难和大量的财政赤字。譬如，鳌江镇财政总收入2007年比2006年增加1.28亿元，但其超基数分成仅为75万元，2008年全镇预算安排9600万元，县财政安排5966万元，实际缺口3634万元;塘下镇2007年财政总收入12.53亿元，而该镇可支配的资金仅为0.8亿元，仅够维持正常经费支出，由于缺乏资金严重影响了塘下中心区和汽摩配产业基地的基础设施建设;虹桥镇土地出让金分成比例为69%，土地所在村拿走其中的40%，真正留给镇财政的并不多。由于财政严重缺口导致其负债1.6亿元，并有0.4亿元的贷款(12)。

“强镇”虽然比一般的乡镇经济社会发展水平高，但是担负的政府职责也比一般乡镇更多，许多行政管理权限的缺失更为明显，以致“小马拉大车”现象比比皆是。因此，所谓的“强镇”改革不但没有达到“强镇”的效果，甚至还大大削弱了“强镇”的社会管理和公共服务能力。“强镇”尚且如此，其他的一般乡镇状况更不容乐观。