分税制改革思路及政策安排

1994年分税制改革回顾

1994年的分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。我们可以从以下几个视角来理解这一改革。

首先，小平同志南巡确立了市场经济目标模式，构建间接调控体系就顺理成章地要求在财政体制框架方面实现新的突破，由原来的行政性分权上升到经济性分权，在宏观调控体系中，主要依靠经济手段。计划只能是作为方向性的要求和产业政策导向，落实必须依赖于货币政策、财政政策这样规范化的经济杠杆。而要运用好这样一套间接调控的政策工具，没有一个经济性分权体制是无法想象的。

第二，当时下决心进行改革有一个很现实的压力，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继的状态了。当时中央高层一致认为，必须在体制上有大动作。为什么大家都认为改革非做不可呢？1980年分灶吃饭后，财政实行包干体制，说是“一定五年不变”，实际上是频繁变动。分灶吃饭后，中央财政发现日子过不下去，很快便向地方借款，但第二年又说借的款不还了，等于中央赖账，而且还要把借款的这部分加到以后包干分成的基数里。但日子还是过不下去，不得已先是开征交通能源重点建设基金，把所有企业的专项基金、税后留利的15%切下来，上缴中央政府；即使如此，还是不够用，于是又开征预算调节基金，比照前面的15%，又追加了10%。到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子实在过不下去。所以说，分税制改革也是中央财政困难“逼出来”的改革。1994年改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且由原来的40多种税减并到20多种，改革的力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，风险比预计的小，成绩比预想的更好。

第三，分税制改革的实质内容是从行政性分权转为经济性分权。二步“利改税”之后、分税制改革之前，实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这不同于分税制，因为税还是按照隶属关系来划分，企业归属哪级政府，税就交给哪级政府。而分税制改革之后，是企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。同时，中央和地方没有了体制周期，而是对分税制体制的动态优化。所以，在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。此后，淡化企业行政级别，企业的厂长经理通过竞争机制上岗、在市场环境下培育企业家，跨所有制、跨隶属关系、跨地区的企业兼并重组等等，才能够顺理成章地发展起来。

第四，这一改革不可避免地带有非常浓重的过渡色彩，这是中国在渐进改革路径依赖之下的必然特点。中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。中央和地方共享的税，比如增值税的25%，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，当时试图由省以下自己试验，希望走出中国特色的五级分税制道路。在当时分税制方案中，所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织，没有进入分税制状态。还有很多其他过渡办法，例如，为保障既得利益，必须进行税收返还，增量部分则中央多拿一点，按1：0.3的比例返还。到2002年所得税“补课”改革推出时，所得税仍然只得按照共享来处理。营业税本不是共享税，但金融系统的营业税是按照隶属关系划分，实际上还是由中央和地方共享。资本市场证券交易印花税也处理成了共享。共享的比重已相当高。此外，还做了其他很多让步，例如，若干年内国有企业资产收益不上交国库，以此为筹码换得企业退出承包制，典型案例是首钢。国企资产收益的上缴直到2000年以后，才从石油石化特别收益金开始有所突破。

总体评价，1994年的分税制改革取得了显着的正面效应，财政收入恢复性增长，占GDP比重从1995年最低点的10.3%一直上升到现在名义指标20%以上，财政体制与财政政策为全局服务的能动性显着提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。

但在分税制之后的运行中也出现了一系列新矛盾，目前面临越来越明显的挑战。从数据上看，中央、地方的收入都在强劲增长，但是地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难，比如2000年前后压力非常突出，当时2000多个县级以上的单位中，有1000多个县存在工资欠发问题，地方财政困难对经济生活的影响引起了各方的高度关注。尤其是最近几年，财政体制所面临的指责和批评不断。对此，我们应该认识到，这并不是分税制这一基本制度出了问题，而是改革并未完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略性问题。