分税制改革思路及政策安排（2）

分税制改革以来的问题及其原因

分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难。实际上，我国综合国力保持着明显上升势头，财政收入占GDP比例不断上升，地方收入也在持续增加。财政部统计的数据显示，1994年到2000年六年中，地方收入增长幅度达到89%。但是在此过程中，出现了财权重心上移而事权重心下移。因为省、市是地方四个层级的高端，有上收财权的空间，特别是当时普遍推行市管县体制，市里认为应该集中财力办大事。2000年以后，全国333个地市级行政区域中，有280个以上以地市合并、撤地设市的名义进行市管县。与此同时，事权重心却越压越低，1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，很多时候上级对下级就是明确要求“必须达标”，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办？只能逼着地方东挪西借，甚至借高利贷。最近几年，通过搞“三奖一补”调动地方积极性，同时也由于综合国力继续上升，转移支付力度提高。问题没有变得更严重。2002年以后，企业所得税和个人所得税共享，中央新增收入统统转作对欠发达地区的转移支付等等，这方面的矛盾已经有所缓解，但未根本解决。

另外，这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，甚至激烈抨击财政体制是万恶之源，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。

这些体制方面的不顺，可以归结为多方面的原因。其中非常重要的一个基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。比如江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。省以下四级怎么切分蛋糕，现在是非常不规范的紊乱状态，各地都是在搞自己的方案，而且都没有稳定性。所以，现在媒体动辄就拿地方政府短期行为不规范、地方政府合理职能执行不到位说事，指责分税制，成了一种时髦的批评。我认为把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。

我们应该认真思考，1994年追求的分税制目标为什么没能在省以下真正贯彻。现实生活已证明，在中国的“五级框架”下，不可能建立真正贯通到地方基层的分税制。中央、地方的分税框架已经演变出过高的共享比例，其受到的压力也日益明显，包括地方层面、部门层面，以及决策层面的种种压力，这种压力如果顶不住，可能将会使1994年的分税制陷入瓦解。在高层内部研讨会上有一种说法，针对欠发达地区，比如贵州、青海，是否可以提高增值税的分成比例？对此很多地方同志认为很有道理，他们认为，中央文件说现在体制上的基本要求是财力与事权相匹配，既然地方财力不够，那就应该提高它们的增值税分成比例。但是，不管地方财政如何困难，增值税中央和以省为代表的地方分成比例为75:25，这是一个统一规范，不能破坏。如果将贵州的分成比例提高到40%，而青海又想提高到50%，西藏则可能要求更高，那不就成了一省一率、一地一率、讨价还价？这样做必然会导致无穷无尽的扯皮。历史证明，分成制是稳定不下来的。因此，虽然五级分税无解，但不应从根本上否定分税制，而应另找出路。

我们要认识到，1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。倒退没有出路，只能前行，而这就需要我们有战略思维，以及正确思路指导下的可行方案。

深化改革的思路与政策要领

财税体制的改革牵一发而动全身，今后的关键在于处理好渐进性改革与配套改革。一方面，我们不能指望一步到位；另一方面，财税机制的配套改革要和其他方面的相关体制、要素的配套改革一起推进，只就某一个税种、某一个层级改革是不行的。

改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”。最早是浙江在特殊因素综合作用下坚持了几十年，最近几年越来越被看重，一直到中央文件几次强调省直管县的财政体制改革。财政部文件要求，到2012年，除少数民族地区以外，全国都要实行省直管县。属“辖县大省”的河北现在已经有92个县实行了省直管县。此外，中央文件还特别提出，有条件的地方应该试行省直管县体制，没有了“财政”二字，实际上是行政体制的改革。如果能在财政上把市和县放在一个平台，那行政上最终也应该把市和县放在一个平台上。现在，广东已经在试行行政省直管县。

另外一个切入点是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。农业税取消以后，乡镇已经基本没有收入了。如前几天我们调查过合肥旁边肥西县的一个乡财政，他们是农业区域，一分钱收入都没有，每年2000多万运行经费全靠上面下拨，这种乡镇财政其实已经不是一级财政。

如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，就从原来的山重水复，变成了柳暗花明。

基本框架的设置，可以在“中央—省—市县”三层级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则。

事权方面存在一些争论，比如有的同志认为，中国在事权方面远远不到位，中央拿的50%多的比重没有必要再降，但是有些事权应该拿上来，比如司法体系、垂直检疫体系、调查监控系统等。比如美国农业部就是垂直体系，所有农业方面的调研、政策掌握是一竿子插到底，美国农业部有两万多人，而中国农业部只有几百人，“三农”资金用起来只能是撒胡椒面，缺乏整合的力量。

我认为，我们要下决心争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，明确哪些归中央，哪些归地方，哪些需要中央、地方共同承担，以后再动态优化。

财权最关键的是税基怎么配，中央要拿的有关税、社会保障税、个人所得税；在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归它，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法；到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税；在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。（今年新疆先行先试而启动的资源税，还仅仅覆盖石油和天然气，一年就有五十亿元以上的地方新增收入，而且以后会越来越多。）这样一来，税基在中央、省、市县就可以相对清晰地按照分税制合理配置。

财权划分清楚之后，每一层级都应当实行现代意义的预算管理。公共财政建设在这方面已经有很多铺垫。

产权方面，十六大已经说清楚了，中央、地方分级行使出资人职责，在三个层级上都组建专门机构。

举债权在2009年和今年也有重要的制度突破，地方债已经登堂入室，虽然是附带了财政部代理发行这个规定，相当于引入了中央的隐性担保，但是已经正面称为地方债，以后会发展为更大规模的地方阳光融资机制，替换和置换隐形负债。这种制度安排的内在契合，实质内容是坚持市场经济框架、坚持经济性分权替代行政性分权以后的新体制配套，坚持按照分税制处理政府与企业、中央与地方的基本关系。

同时，要构建合理有力的中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。即使是最欠发达的地方也有基层政权，也需要有基本公共服务，因而需要自上而下的转移支付使其履行政府职能，以后还有可能发展横向的生态补偿式的转移支付，也不排除进一步规范发展现在对口支援的横向转移支付。这些转移支付要提高规范性，纳入预算法治覆盖面。

以上这条路要走通，还需强调几个重要事项。第一是地方税体系建设。第二是地方阳光融资体系构建。现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架，所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租，而这又激发了领导人短期行为，尽量一把来把钱拿足，在自己任期内形成政绩。这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服，而非简单强调地方官员觉悟高低能够解决。第三是外部配套改革，从长期来看，如果要扁平化，肯定会涉及行政区划的优化，如会并县、县改区、大省划小等。有学者说以后如果中国扁平化到三级，可以考虑把大省化小，省级行政区增加到60个左右。实际上结合三峡建设，过去已经把重庆提升为直辖市，使原第一大省四川分出3600万人，第一大省变为河南，有人说河南可以分为中原省、黄河省，这个事情正面讨论太敏感，可以不动声色慢慢去做。再就是政治体制配套的决策优化，在公共财政概念下提高透明度、公共参与度。市场制度方面，从财产的实名制度、保护制度、登记制度合在一起提供基本环境的生产要素的流动制度，也势必要结合连推。