党内民主与人民民主的关系新论 （3）

二、党的领导与人民民主和党内民主的发展

在党内民主与人民民主的关系的研究中，不少学者都强调党内民主对人民民主的示范性与引导性，其中有的是建立在应然认知基础之上，但有的却是将党的领导与人民民主的关系同党内民主与人民民主的关系混为一谈而推出的结论。如果是前者，是可以的；如果是后者，就必须推敲。

毫无疑问，人民民主是离不开党的领导的。首先，人民民主的建立离不开党的领导。如果不是中国共产党领导人民进行几十年的浴血奋战，就不可能有人民民主专政的国家政权，就不可能有包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度在内的根本政治制度和基本政治制度。其次，人民民主的发展也离不开党的领导。我国的社会主义民主政治建设虽曾遭遇过一些重大挫折，但在改革开放后，我党坚持解放思想，实事求是的思想路线，积极稳妥地推进政治体制改革，人民民主建设取得了丰硕成果。如在代议民主方面，1979年选举法就将等额选举改为差额选举，把直接选举由乡级扩大到县级，地方政权机关领导人可由代表联合提名。在协商民主方面，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调，“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。在基层民主方面，从1988年开始，就有了村级“海选”，即村民委员会主任由村民直选。在参与民主方面，1982年以来，全国人大及其常委会在制定包括宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案在内的10多项关系到人民切身利益的重要法律案过程中，都把草案向全民公布征求意见；近年来，一些地方召开人大常委会会议时，已允许公民按照一定的程序申请参加旁听。2000年，中办国办联合发出通知要求在全国乡镇机关推行政务公开，现在政务公开已经发展到各级政府，而且内容越来越广，制度也越来越健全。

但是，我们决不能将“党领导和推进人民民主”直接置换成“以党内民主推进人民民主”。因为党既可以依靠自己的领导权和执政权来推进人民民主，也可以通过党内民主来推进人民民主。而从新中国建立以来的社会主义民主建设实践来看，中国共产党选择的是前者而不是后者。对此，我们只要将党内民主与人民民主的发展进程作简单的比较，就十分清楚。如1987年党的十三大，差额选举第一次被引入党代会代表的推选程序，这比人大的差额选举晚了8年。从1988年起，浙江、河北等省的12个县市区先后开展了党代会常任制试点工作，浙江省椒江市(1994年改为椒江区)还同时试行了干部任免票决制。而人大一开始就有自己的常设机构即常委会，人民代表大会也一直通过选举的方式来任免干部。2001年，四川省平昌县灵山乡在中国共产党历史上首次进行了“公推直选”党委领导班子的试点。这比乡镇长的首次直选晚了13年。2002年12月，四川省雅安市的荥经县进行了中共首次县级党代表直接选举。这比县级人大代表的直选晚了23年。自2003年起，江苏省的淮安市、湖北省的鄂州市等，在村级党组织中全面推行了党员议事会制度。这比1980年最早出现的村民自治晚了23年。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次明确提出实行“党务公开”。这比1996年政府部门的“三监督一公开”的做法晚了8年，比全国范围的乡镇机关的政务公开晚了4年。2007年，党的十七大报告和党章修正案征求意见的范围，由过去的在省部级领导班子中征求意见，扩大到党的十六大代表和新当选的党的十七大代表。这比1982年宪法修改广泛征求意见晚了25年。正因为党内民主的方方面面原因，如党内的民主选举、民主管理、党务公开、党员参与等等，无论是时间、范围还是程度上，与人民民主相比都存在着一定的差距，因此“以党内民主推进人民民主”还不是一种实然状态，而只是一种应然状态。

通过这样的分析，必然会带来一个无法回避的问题，即党内民主何以滞后于人民民主?这种滞后是否必须，是否合理?对于这一问题决不能作简单的回答，更不能将它完全看成是社会主义初级阶段民主政治的一个缺陷。我们认为，党内民主滞后于人民民主，既受制于一定的社会历史条件，但也有执政党自己的主观考量。