高尚全：论改革的逻辑（5）

三、加快政府改革，建设服务型政府

政府改革是关键，我们应厘清政府与市场的关系，建设服务型政府。

(一)政府改革是关键

经过30多年改革开放，我国社会主义市场经济体制初步形成，政府职能发生重大变化，但由于政府和市场关系没有完全厘清，导致政府职能“越位”、“缺位”、“错位”的现象依然存在。从政府公共支出结构看，经济建设仍占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素；从经济运行状况看，行政性垄断广泛存在，既导致不公平竞争，也抑制市场活力，增加了社会公共服务成本；从体制方面看，政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程；从改革的实践来看，现在改革正处于全面深化的阶段，要解决诸如金融体制改革、财税管理体制改革、收入分配体制改革、国有垄断行业改革等难题，都离不开政府行政管理体制改革。行政管理体制改革既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。可以说，行政管理体制改革滞后已经成为制约经济发展方式转变的关键因素，具体表现在以下几个方面：

首先是从资源配置来看，生产要素市场还很不完善，市场机制还不能充分发挥作用。突出问题是，土地、能源、资本等要素市场发育滞后，价格形成机制过多的受到行政干预。土地作为最重要的生产要素之一，大部分掌握在政府手中。在当前的政绩考核制度和征地制度下，土地成为政府的主要财政收入来源和招商引资的手段，往往是一届政府就把几十年的土地都批出去了，结果就是鼓励企业扩张规模，使得我国这么一个土地资源稀缺的大国，还有大量的土地利用效率很低，浪费严重。此外，水、煤、电、油等能源的价格形成机制不健全。在我国目前的矿产资源开采体制下，获取开采权的成本很低，也使得价格和成本严重脱离，这种扭曲的价格机制不能反映我国资源稀缺情况，造成了使用中的大量浪费。

其次从市场中的主体看，政府过多地直接干预经济活动。由于历史原因，我国的企业投资自主权还没有真正落实，其主要问题是：政府投资决策的机制不规范，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责。在当前的考核体制下，造成了政府追求政绩，政府官员忙于招商引资上项目的现象，并且由于官员任期较短，投资往往集中在短期见效的项目上，甚至不惜引入对当地环境造成严重污染的项目。而真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域，却投入不足。这使得我国投资率居高不下，并且投资结构扭曲，导致资源配置的低效率。

最后从财税体制看，目前的制度安排不利于经济发展方式转变。现行的分税制，出于对本地财政收入、就业的考虑，地方政府会容忍甚至鼓励一些高污染的项目。比如，我国钢铁生产能力严重过剩，但要淘汰落后生产能力难度和阻力很大，因为要触动地方利益，影响地方政府的政绩、税收和就业。再比如，我国的矿产资源属于国家所有，有偿使用。国家通过收取资源税和资源补偿费体现其矿产资源所有者权益，但是计税方式不合理。拿煤炭资源为例，资源税和资源补偿费是以煤炭产量和煤炭销售收入为基数计征的。由于煤炭资源税和资源补偿费未与矿井动用的资源储量挂钩，不利于激励生产企业珍惜和节约资源，甚至在一定程度上纵容了资源的浪费，另一方面，征收的资源税和补偿费标准过低，相对于资源的价格几乎微不足道。此外，相当一部分煤炭生产企业占有的资源储量，是在矿业权制度确立之前无偿获得的。按照矿业权管理的有关规定，只要不发生矿业权转让，就无需补交矿业权价款。这些因素使得矿产开采企业实际上对资源无偿或近乎无偿的占用，结果就是造成了开采中浪费严重，而且容易产生暴发户和腐败现象。