法治中国路线图（3）

既然绝对的权力造成绝对的腐败这一现实问题让我们不得不走限权、分权制衡之路，那就必须首先让法律一元化，用统一的规则去限制权力同时也协调权力，形成新的整合机制。根据以上的分析，可以说，今后政治改革的基本方向就是：从“法律多元、权力一元”到“法律一元、权力多元”。这个公式略有些简单化，但却有利于澄清视听，拨乱反正。     

第二步，在法律的解释共同体已经形成和巩固的基础上，回过头来改造高度集中的权力结构，把普遍性价值与互相制衡的权力关系进行合乎宪政理念的重新组合，建构一个立宪主义的民主国家。更准确地说，其实就是要精心选择不同的宪法设计，以便进一步改善法治国家。不言而喻，宪法设计是可以决定政治状态的。宪政不外乎在政治中形成一套落实宪法设计、推行法治民主、实现公平正义的机制。这里的关键是权力分立，让立法这样一种最典型的公共事务的决定充分反映民意，并非把民意直接编织到执法乃至司法活动之中。     

从上述观点来看，政治体制改革的一个非常重要的举措，就是加强人民代表大会的功能，特别是预算审议功能，以及根据审计报告对行政机关进行问责的功能。随之再修改选举制度，真正落实民主政治原则。与此同时，还要导入对违宪法规、违法行政举措的司法审查制度，以加强法院系统的权威和功能，真正落实司法独立原则。这种司法性的违宪审查制，可以防止可变的力量对比关系不断干扰立法，造成制度解构，从而维护国家秩序的稳定性和连贯性。换言之，司法机关的审查、推理以及判断，在制约立法权、行政权的同时，也发挥着整合和正当化的功能。在上述意义上，民主选举以及不同层面、不同方式的分权制衡，会造就一种新型权力结构；而充分反映民意的法律秩序，特别是值得信赖和期待的公正司法则会构成一种新型权威体系。     

为了落实通过法治重塑权力结构和权威体系的上述设想，在国家和社会之中必须形成相应的操作机制，必须早就一批制度运营的担纲者。我认为，在当今中国以下四种治理技术或手段以及相应的行为主体可以发挥重要的功能。     

（1）地方改革红利的竞争。前些年在浙江、上海、江苏、广东、湖南都出台了法治秩序建构的举措，这些经验和教训都值得总结。最近国务院批准在上海设立国家自由贸易区，允许大规模的制度创新，这也为地方在法治方面进行尝试提供了新的机遇。因此，围绕法治促进地方政府开展竞争并非空想。     

如果在地方层面实践所谓“预算议会”的设想，借助“大审计”、信息公开、财政再分配的压力，就有可能推动一个自下而上的财税民主化改革进程。与此同时，还应进一步加强地方人大代表在立法、在问责、在监督等方面的功能，让地方人大代表首先活跃起来。地方人大代表作用越大，政治改革软着陆的条件也就越成熟。在基层开始推动上述改革，现有体制上是没有任何障碍的，具有充分的现实可行性。当然，改革的动力或者诱因还是个问题。所以要强调改革本身的红利，也有必要通过有条件地向地方释放红利的方式因势利导、推动改革。在1980年代，经济改革的红利是对地方释放政策优惠。在2010年代，政治改革的红利可以是向地方释放征税自主权、起债自主权以及扩大财政方面的自治空间。围绕法治的条件成熟度而渐进地推动地方自治的改革，有利于妥善处理改革与整合之间的复杂关系。允许法治水准较高的地方有较大的自主权，这既是分权化改革，同时也是制度上的整合。把法治作为政治体制改革出发点的优势就在这里。