许耀桐：率先在地方推进对权力的独立监督（2）

从以上情况看，我国对权力进行制约监督的机构部门已经不少，体系也很完整。但是，由于现有的三大机构部门对于所监督的权力主体，形不成独立的权力制约关系，因此难以收到有效的制约监督效果。它们实际上都要受到同级党委和政府的领导，这是一个根本的弊端。例如，纪委要接受同级党委的领导，监察部和预防腐败局因为是和纪委合署办公的，当然也要接受党委的领导，同时它还要接受政府的领导。检察部门设有党委、党组，它的反贪污贿赂局也不能不接受同级党委的领导。尤其在地方，这三大机构部门根本没有独立性，开展工作受到多方掣肘，不可能自主地、有效地行使对地方党委和政府的监督权。前几年，有一个课题组对北京市党政“一把手”受制约监督的情况做了问卷调查，得到的回答是：制约监督“一把手”效果一般化、不灵的占36.2%，根本没效果的占9.4%；表示不敢制约监督本单位“一把手”领导的占28.9%，其中纪检干部占62%；认为制约监督体制错位、不健全的占47.5%。这些数据表明，我国的制约监督体制亟待深化改革。 

苏联模式的困境 

我国权力制约监督机构部门所存在的弊端缺陷，归根到底是体制性的问题。追本溯源，现有这一套制约监督体制基本来自于原有的苏联模式，沿袭了苏联模式内在的权力关系。1917年7月，苏联共产党（原称俄国社会民主工党（布）、俄国共产党（布）、联共（布）等）在其召开第六次代表大会时，设立了中央检查委员会。党章规定，中央委员会“建立党的各种机关并领导它们的活动”（《苏联共产党章程汇编》第33页，求实出版社1982年版）。中央检查委员会是在中央委员会的领导之下，主要负责检查党的中央机关是否迅速和正确地处理事务、中央书记处是否正常地进行工作，检查中央委员会的会计处和各项事业。由于中央检查委员会只是隶属于中央委员会的一个内设机关，因此它不可能有效地对整个党中央特别是对中央领导实行检查监督。 

正因为如此，列宁试图改变这样的状况。在1920年9月第九次全国代表会议上，列宁决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会。”它“应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的纪律的同志组成”（《苏共决议汇编》第二分册第43页，人民出版社1964年版）。监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象作斗争。”（《苏共决议汇编》第二分册第70页，人民出版社1 964年版）监察委员会可以独立地监督各级党的领导入，包括监察、检查党的最高层机关与上层领袖。然而，随着列宁病重不能视事和随后的逝世，斯大林改变了监察委员会的任务，也降低了监察委员会的地位，把它降到了和中央检查委员会一样的位置上，共同接受来自中央委员会的领导。