俞可平：“城管式困境”与治理现代化（3）

举两个例子，就可以看到成熟的现代国家治理体系的重要性了。前不久美国联邦政府很多部门关门了，但这并未使美国社会陷于一片混乱。什么原因呢？因为美国的国家治理已经很成熟，尤其是它的社会治理很成熟，政府治理（尤其联邦政府治理）只是整个社会治理的一部分，这个部分即使出点问题，社会大体上还会正常运转。再比如日本，近些年来，它的首相平均不到一年换一个，但日本社会仍井然有序，这也是因为日本的整个社会治理比较发达、比较成熟了。虽然这些事件的发生表明西方发达国家的治理也存在问题，但回过头来看中国，你能想象中央政府关门会怎样吗？你能想象最高领导人一年换一个会怎么样吗？

蒋保信：“统治”、“治理”这些概念在读者眼中也许都有点专业，但您是国内最早系统研究治理问题的专家，早在2000年就主编了《治理与善治》一书，您能详细说说“统治”与“治理”的不同吗？

俞可平：是的，“治理”的概念不同于“统治”的概念。过去我们讲“国家统治”，现在强调“国家治理”，这两个概念有什么区别呢？统治就是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制。马克思主义经典作家认为，国家统治的实质就是阶级专政。治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。

从政治学理论看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权威主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或国家其他公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；其二，权威的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的；其三，权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。

比如说，我们搞市场经济以后，企业就是一个自主的运行主体，政府不能去干预，所以我们说企业治理，但不说企业统治。对内是这样，对外也是这样的。再比如，我们现在还没有一个世界政府，但美国会干预其他一些国家的事务，其他国家就会对美国不满，认为这是霸权主义。为什么呢？因为美国政府的权力不能超出它的国界。还有，当代世界有大量事务是全球性的，比如环境污染、金融危机、传染病、恐怖活动等，都已经不是单个国家能解决的，必须大家一起治理。于是，全球治理便应运而生，但至今还没有全球统治。

蒋保信：现代国家治理体系有何特征，或者说治理体系现代化的主要标准是什么？

俞可平：我们讲推进国家治理体系现代化也好，建设现代国家治理体系也好，至少要有这么几个要素：

一、公共权力的运行必须制度化和规范化，不能带有随意性。它要求政府治理、市场治理、社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。

二、民主化。所有公共治理以及制度安排，最终要保障主权在民，或者说人民当家作主。所有的公共政策要从根本上体现人民的意志，体现人民的主体性。

三、法治。在现代国家治理体系里，宪法和法律是公共治理的最高权威，这是最核心的。法治有两层含义，一个是宪法和法律是最高权力，一个是严格按照法律办事。第一层含义更重要，那就是宪法和法律才是最高权力，不允许任何组织和个人凌驾于宪法和法律之上。

改革开放之初，我们讲的是“法制”，但现在我们讲的是“法治”。这两个词是有实质性区别的。“法制”是严格按照法律办事，这在中国传统社会也是有的，如明朝的朱元璋是严格按照法律办事的，谁不按照大明律例办事是要杀头的。但这永远不可能是“法治”，因为皇帝总是凌驾于所有的法律之上。而在现代的国家治理体系里，任何政党、任何组织都不能凌驾于法律之上，宪法是最高权力。

四、高效。现代国家治理体系应当有效地维护社会稳定和社会秩序，有较高的行政效率和经济效率。