当前农地纠纷的基本形式及化解办法（3）

其二，因为严格的国土整治工作不到位，从而造成成事不足败事有余的窘况，以致引起众多纠纷。一些国土整治项目存在比较严重的腐败问题，由于项目经过层层转包，每一层转包主体又都要从中分取项目利益，到最下一层的具体施工方就只好偷工减料或敷衍塞责。这种状况最严重的在于因工作不到位而改变了农地原有格局，如农田水系被破坏、土壤肥力被破坏、机耕道路设施被破坏等等。从而使得国土整治后的农地比整治前的情况更差，以致造成农作物严重减产，农业收益下降，农业耕作不方便等一系列新的问题，也因此而引起了一系列后续纠纷。而这类纠纷所针对的主体往往是农户针对政府有关部门，尤其是地方国土部门。

（四）农村建设用地纠纷

本文所说的农村建设用地主要指农民的宅基地。农村建设用地的处置所引起的纠纷也是农地纠纷的一种主要形式。这一纠纷情况主要包括以下两种主要类型。

其一，同样导因于1990年代中后期沉重的农业税费负担，一些农户采取以卖房屋的形式免费搭售耕地的办法将房屋转让给外来农民，而地方政府同样为应对农业税费的收缴难题而默认这一行为并为外来人口办理户口手续以便他们落户。但是，取消农业税费后，一些卖房农户以宅基地不能买卖为由重新找买入户要回宅基地甚至包括承包地，从而引发纠纷。

其二，导因于城乡建设用地增减挂钩的政策实施，一些地方为了获得更多的城市建设用地指标，不顾自身财力而强力推进农村的集中居住和拆村运动以腾出更多的宅基地土地并将之复垦为耕地。农民在失去自己原有宅基地的时候，需要支付比补偿款更多的资金以获得集中居住地的宅基地使用权，并需要支付比其原有房屋更多的资金用于建造新的房子。这对于一些因为正准备改建新房的农户来说不成太大问题，但对于一些既不急需改建新房同时也无力承担建造新房开支的农户来说就成为极其严重的问题，并因此而引发一系列纠纷。

二、当前农地纠纷产生的主要原因

在较为详细地梳理清楚当前农地纠纷的几种基本形式后，我们有必要就这些农地纠纷形成的主要原因做进一步的分析。

（一）政策法律变动

政策法律改变中的首要一点是农业税费政策的变动。

前述农地纠纷中，大部分或直接或间接或多或少地均与这一政策的变动紧密相关。一般而言，自1995年左右开始，农业税费在各地迅速走高。如我们在湖北京山等地调查时发现，1990年代中后期亩均税费达到300-380元不等。当地户均耕地在12亩左右，因此，因亩平基数过高，导致户均总体承担的农业税费太重。为躲避上缴农业税费，迫使为数不少的农户直接将农地抛荒然后外出务工，抛荒面积在一些村庄达到30%以上。当时的所谓抛荒，实际上蕴含了农户将农地承包权退还给村组集体的真实意涵。然而，这种意涵均为口头表达，或仅是行为表达。在民间的习惯法中，这种表达是有习惯法的效力的。但是，从国家法的角度来说，这种表达显然没有任何“证据”可言，也就不具备真实的法律效力。不过，当时的地方政府和村组集体为了应对补足因大面积抛荒而造成的农业税费缺口而考虑不了那么多。他们想出各种办法进行补救，如招来外来移民，为他们安排落户，让他们先对抛荒地进行代耕并垫交农业税费，或者强行流转给村组干部或村中有余力耕种而缺乏能力外出务工的农户，被流转的抛荒地的农业税费则由他们垫交。1997年的二轮延包时将农地承包权重新确权到抛荒地的被流转户，原承包户与自己的农地没有了任何关系。这种情况一直延续到2002年前均未出现过纠纷。2002年费改税政策出台，农业负担开始降低，一些抛荒外出的原承包户开始回来索要自己原有的承包地，农地纠纷随之出现，并随着税费的降低而逐渐加剧。取消农业税时，这类纠纷达到顶峰，有些地区甚至酿成流血冲突。2009年金融危机爆发，部分农民工开始返乡，农地纠纷再次大规模爆发（刘燕舞，2011）。目前来看，随着城镇化加速，农地升值预期加快，部分地区将可能会迎来第三轮农地纠纷高潮。