张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构

摘要:  公众诉求表达是我国宪法规定的公民基本权利的内涵之一，就我国公众诉求表达的形式和路径看，一方面没有赋予它足够的法律地位，另一方面，没有对其作出法律上的定性。公众诉求表达存在诸多路径，但相对分散且不规范，因而对其有效整合并使之机制化是非常必要的。对公众诉求进行法律建构是使公众诉求公法化的过程。公众诉求表达及其法治化是化解社会矛盾的基本手段。纠纷解决制度和机制的建构应当与公众诉求制度和机构的建构结合起来考虑。基于此，必须建构一个公众诉求表达机制的统摄性典则、确立全方位的诉求、使公众诉求表达与公众利益保护统一于一体，最终通过司法制度将所有的诉求与纠纷引发的后果予以排解。    

 关键词: 公众诉求；表达机制；表达行为；法治进路      

公众诉求表达是我国公民享有的宪法基本权利。目前，关于公众诉求表达的路径并不在少，几乎任何一个行使国家权力的机关和部门都有义务接受公众的诉求，公众也几乎在日常工作和生活中都有机会诉求自己的权益。然而，我国公众诉求表达存在相对分散和不规范的情形。基于此，对公众诉求表达的诸多路径进行有效整合已成为我国建设法治国家的重要内容之一。①在笔者看来，这个整合必须将落脚点定位于法律规范之中。否则，公众诉求表达机制便难以建构，即使有所建构也难以成为一种相对长效的机制。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，以期对我国公众诉求表达机制的法治实践有所裨益。

一、公众诉求表达机制法律建构的涵义

公众诉求表达机制的法律建构是指用相关的法律手段对公众诉求的诸形式进行整合，使诸种公众诉求表达的路径形成一种有序的机制，进而使这种机制既具有实在法上的依据又能够在法律规范的规制下良性运行，这是我们对公众诉求表达机制法律建构所下的一个简短定义。由此定义我们应当把握以下切入点：一则，公众诉求表达机制法律建构的标的是诉求表达机制。《中华人民共和国宪法》在确认公民享有其自由权的前提下，规定了公众有权对自己的诉求通过一定的形式进行表达的路径。当宪法确定这些路径时所针对的是公众的权益，而不是针对表达的形式，更没有将表达的形式作为一个机制建构起来。②宪法之所以没有作这样的建构，笔者认为，主要是基于技术上的考虑，即公众诉求表达的形式宜放不宜收，宜松不宜紧。因此，只要确认了公众的诉求表达形式，表达的实现就是一个后续问题，甚至可以说是一个不会存在障碍的问题。但是，随着社会的发展，公众诉求的绝对量较前有所上升。公众诉求表达的形式也因形式本身的多样性陷入了自我矛盾之中，即在诸多形式的诉求表达中，公众究竟如何选择既困扰了表达的受理机构又困扰了公众自身。或者说，公众诉求表达形式的多元化并不必然带来公众诉求表达的可正常期待化。因此，公众诉求表达的形式被建构机制的呼声所压倒，包括公众和政府在内的诸多方面都希望公众诉求的表达应当是以一种机制化的形式出现。笔者所说的公众诉求表达机制的建构的标的是机制而不是某一具体的表达形式或表达路径。如果我们将公众诉求表达机制的建构理解为一定行为或一定表达形式的完善，那就大大降低了公众诉求表达机制法律建构的价值，也曲解了这个概念的涵义。二则，公众诉求表达机制建构是对目前公众诉求表达路径和形式的整合。公众诉求表达在我国的形式和路径并不少。一方面，作为社会个体有诸多的权利保护制度。例如，我国行政法中的行政救济制度就是较为规范的，社会个体对侵犯其权益的行政行为可以以行政复议的形式进行诉求，可以以行政诉讼的形式进行诉求，还可以以行政监督的形式进行诉求。另一方面，公众作为群体亦有诸多的诉求表达形式。例如，在法内有共同诉讼制度，在法外有各种行业协会以权利主体的身份作相关的诉求表达制度，消费者协会就是以群体身份表达消费者诉求的组织。同时，我国还有一些诉求表达形式既可以保证公众个体的诉求表达，也不排斥社会群体的诉求表达。从表面上看，我国公众诉求表达的路径和形式是多元化的。但这个多元化的诉求路径在运作中存在诸多障碍。例如，公众诉权的行使与信访权利的行使就经常处在不和谐之中，一些本应通过行使诉权表达的诉求被不适当地采用信访形式，这与我国在制度上没有严格的表达机制的排序与排位有关。这些都说明对目前表达形式进行有效整合是完善公众诉求表达机制的基本思路。我们所说的机制建构实质上是对目前诸种形式的整合。上述两个方面是在揭示公众诉求表达机制法律建构概念时必须首先考虑的。若从深层次分析，公众诉求表达机制的法律建构包括下列内涵：