张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构（4）

第二，公众诉求表达机制没有法律设定的层次。公众诉求的路径和形式在我国法律体系中有一些规定。《中华人民共和国宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，听取人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”在国家根本法中确立了公众诉求的基本制度，也为其他诉求制度的建立奠定了理论基础和法律基础。在宪法的下位法中有关公众诉求亦有许多具体规定，而且通过一些法律典则确定了公众诉求的具体形式，如《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》。国务院制定的行政法规亦有诸多保障公众诉求的规范，上面提到的《信访工作条例》就是较为典型的。我国法律体系中关于公众诉求路径与形式的规定就目前来讲应当说是比较分散的，没有用法律手段将公众诉求形成一个有序的机制。一则，公众诉求的对象我们没有在法律上表达清楚。众所周知，公众诉求在政治学中指公众对政府系统的利益诉求，即其对象是政府机关，包括行政机关、司法机关、立法机关等。而我国的一些法律文件和政府文件并未明确这一点，常常将国家作为公众诉求的对象，甚至将执政党作为公众诉求的对象，此种泛泛而谈的公众诉求对象必然使诸种诉求路径和形式之间不能形成结构。二则，公众诉求的内容我们没有在法律上表达清楚。公众诉求究竟诉求什么我国法律也没有明文规定。公众在有些情况下是对作为个体权利的诉求，有些情况下是对某种群体性权益的诉求，还有的情况下是对某种社会问题的诉求。公众诉求的内容究竟应当如何确定并不是一个不太重要的问题，而是一个关系到诉求机制究竟容纳什么内容、以何种形式出现的问题。三则，公众诉求表达的诸形式之间没有通过法律手段予以处理。我国法律认可的诉求表达形式有诸多个。例如，公众通过立法参与所进行的诉求表达，通过行政参与所进行的诉求表达，通过司法救济所进行的诉求表达，通过来信来访进行的诉求表达，等等。这些具体形式之间的关系究竟如何，没有在法律上予以认可。在法治发达国家，法内的诸种诉求形式之间常常有着逻辑上的关系，如进入司法审查被认为是诉求表达的最高或最后形式，之所以有这样的最高和最后形式，主要因为其诉求表达在法律之内是分层次的。在相关的法律没有将公众诉求表达的形式分层化以前，其必然不能形成一个结构进而成为机制化的东西，这是我国公众诉求表达机制法治化不足的又一表现。

第三，公众诉求表达的诸多运行发生在法外。公众诉求表达从法治化的进程来讲，在我国经历了不同的历史阶段，我们可以根据我国的法治进程的断代来确定公众诉求的历史阶段，如1949年中华人民共和国成立到1954年宪法的制定是一个历史阶段，这个历史阶段可以称之为完全行政化阶段。即用行政手段认可公众诉求的表达，这可以视为第一阶段；第二阶段为1954年宪法制定到1965年，这一阶段是公众诉求的法制化阶段，就是用法律制度确认公众诉求；第三阶段为1966年到1976年，这一阶段公众诉权处在无序化的状态之中；第四阶段为1978年党的十一届三中全会到1998年，即《中华人民共和国宪法》第13条修正案出台之前，这一阶段为公众诉求的法制与法治交织阶段。在这一阶段公众诉求既有法律规范的规定，又有法治化的要求；第五阶段为1999年宪法第13条修正案的出台至今，这一阶段公众诉求进入了法治化阶段，一方面公众诉求作为一个正式概念体现在党和政府的文件之中，另一方面，公众诉求作为法治建设的方式及法治建设的组成部分得到了人们的普遍认可。从上列历史发展阶段看，公众诉求到现在为止可以说已经进入了法治化的轨道。然而，这只是问题的一个方面，在诸多的公众诉求表达方式中还有一些存在于法律规范之外。例如，诸多的诉求表达通过政党组织来实现，还有一些诉求表达是由公众依自己选择的方式进行的，而这个方式本身并没有充分的法律依据。近年来，一些公众在网络中通过帖子等形式进行诉求表达就没有充分的法律依据。还有诸如向领导反映、向行政机关或者其他国家机关施加压力等。总之，法外的公众诉求表达在我国是广泛存在的。当然，这里我们还没有将一些公众以违法形式进行诉求表达的行为算进来。毫无疑问，公众诉求表达在法治社会是一个法律问题，应当纳入法治的轨道。如果有诸多形式的公众诉求表达游离于法律规范之外，其法治化程度当然不足。

第四，公众诉求表达认可倾向于法外权威。公众诉求表达发生在一定的社会关系和法律关系之中，这一点决定了公众诉求表达存在一个表达、接收、认可和处理的行为过程。公众诉求的表达在这个过程中是第一个环节，就是公众将自己的意志和意愿以某种方式发泄出来，若将公众诉求表达作为一个机制来看的话，这只是一个环节，绝对不能将这个环节理解为公众诉求表达的全部。第二个环节是接收，所谓接收就是指公众诉求表达的对象接收公众所表达出来的诉求，这一环节是非常重要的。在一个民主与法治的社会中，公众诉求表达的接收是不能打折扣的，若公众诉求的表达不能被接收，这个社会的职能机制就必然处于不正常的状态之中。第三个环节是认可。公众诉求表达的认可是从程序角度论之的，即至少能够从程序上肯定公众诉求表达行为。至于公众诉求表达实体内容的认可则是另一范畴的问题。如果从广义出发，公众诉求表达的认可应当包括实体内容的认可，就是诉求表达对象接受公众诉求表达实体并对有关的问题予以法律上的承认。第四个环节是处理，指一个国家的政治系统对公众诉求表达予以法律上的处理，或者按照公众诉求表达的内容履行的有关义务，或者对不当的公众诉求表达的公众作一个合理解释，或者将公众诉求表达中的不理性行为予以拷问，等等。在公众诉求表达的整个过程中，政治系统的敏感程度对接收、认可、处理等起着决定作用。在法治化程度较高的国家，公众诉求表达的敏感性相对较高。因为，任何诉求表达都最终引来法律问题。而在法律化程度较低的国家，公众诉求表达的敏感化程度有时可能非常高，有时则可以非常低。因为，公众诉求表达往往通过政治权威的态度反映出来的。而这些政治权威并非是法律权威，每一次公众诉求表达的认可，包括接收与处理都决定于法外因素。以我国2003年对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的修改为例，有关该条例修改的诉求是由一个具体案件引发的。(11)这个诉求从一开始到对这个条例修改之前的所有阶段都是在法外运行的。法外的权威认同倡导这个诉求引起官方重视并最终修改了原来的条例。总之，我国公众的一些法内诉求的内容常常是比较重要的，但由于缺乏权威认同而无法引起有关方面的注意。相反，一些诉求可能并不一定重要，但由于引起了法外权威的重视，而产生了较大的社会效果。这可以说是公众诉求表达机制法治化不足的另一表现。