张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构（5）

三、公众诉求表达非法治化之弊害

公众诉求表达机制非法治化或法治化不足的表现笔者在上文已经作了概括。那么，公众诉求表达非法治化究竟有哪些弊害呢？这从我国公众诉求表达发展的历史可以非常清楚地看出。一则，在公众诉求表达机制非法治化的境况之下，公众诉求表达决定于行政命令、政策乃至于领导者的个人意志。就决定于行政命令而论，有些情况下国家通过行政命令决定公众诉求表达的走势。在有关的政治形势相对宽松的背景下，公众诉求表达的内容和范围可能要宽一些。反之，在有关政治形势相对较紧的背景下，公众诉求表达的内容和范围则可能相对窄一些。这中间的宽与窄都是通过行政命令决定的，并没有一个稳定性和可测性。就公众诉求表达决定于政策而言，一方面，公众诉求表达的形式与政策的许可程度有关，在所谓“大民主”政策的背景下，我们还曾经提倡过大鸣、大放、大字报、大辩论的方式让公众表达自己的诉求。而在“社会舆论要有导向”的政策精神之下，公众诉求表达的形式只能严格依政府允许的法内形式为之，而其他任何形式都是被否定的。另一方面，公众诉求表达的内容与政策的许可阶段有关，而且由于政策具有导向性，很可能出现在某一时期公众只能表达政策所提供的诉求，而不能表达政策不提供和不认同的诉求。即诉求本身已经与表达者的利益无紧要关系，只与政策精神所提供的内容有关系。二则，在公众诉求表达机制非法治化的境况之下，公众诉求表达可能会给公众留下巨大的表达自己诉求的空间，其中一些空间本身就是非理性的。例如，公众很可能将不是诉求的东西作为诉求来表达。公众诉求表达的前提是公众对现行制度和秩序的认同，即是在认同基本政治制度和宪法制度的基础上进行的。如果某些个体或群体在对抗宪法秩序的情况下为诉求表达就不应当被归入公众诉求表达的范畴，这个大前提是必须清楚的。公众诉求表达的空间无论如何实现都应当是一个国家的法律秩序所能够承受的。公众诉求表达的非法治化就必然存在上列两个方面的风险。把问题进一步集中分析的话，公众诉求表达机制非法治化有下列弊害：

第一，不利于建立公众与政府之间的理性关系。政府与公众之间的关系是分析公众诉求表达及其机制的一个重要元素。公众诉求表达无论在什么情况下都必然与政府有着密切关系。有些诉求的内容就是针对政府的，或者政府的此一部门，或者政府的彼一部门。例如，公众对最低生活保证金的诉求所针对的就是行政系统及其所属的民政部门，公众对政府腐败行为救治的诉求既针对司法部门，又针对行政部门，还可能针对立法部门。在公众诉求的内容直接针对政府的情况下，其与政府的关系就显得十分密切。有些诉求不一定针对政府，可能针对其他社会主体。例如，公众对出租车非法营运的诉求，对假冒伪劣商品充斥市场的诉求，等等。由于这些诉求在诉求者与当事人之间不可能通过恰当的路径来解决，至少不可能通过诉求参与者双方之间得到解决，其最终的诉求对象还会指向政府。此时，政府作为一个间接地与公众发生关系的主体出现于公众面前。上述两种关系形式的任何一种最终都体现于公众与政府之间。在民主与法治社会中，公众诉求的大前提是双方都认同对方的合法身份。如果公众诉求不认同诉求对象的合法身份，那么，此时诉求的性质已经发生了变化。即公众在与政府对抗的情况下已经不是一种诉求，而是对政府资格与身份的否定。公众诉求表达对于政府而言是善意的，而政府对公众诉求表达行为亦以善意的眼光观察。正是在双方相互信任的情况下，诉求才成为整个社会过程和政治过程的组成部分，也成为一个社会机制自我完善、自我修复、自我减压的基本路径。显然，在公众诉求表达非法治化的格局之下。公众诉求表达本身就可能成为一种良性社会秩序的风险和障碍，政府亦可能会将公众正当的诉求表达视为洪水猛兽。进一步讲，非法治化之下的诉求表达即便有相应的机制，也难以建立起公众与政府之间的信任关系。表达形式的不确定、表达内容的随意性等都有可能使表达主体与对象之间产生误解。这样的误解一旦产生，由于没有法律依据就很难在两者之间形成统一。我国《政府信息公开条例》出台之前，有关信息公开的问题就一度成为公众与政府之间关系的一个焦点问题，该《条例》的制定既规定了公众诉求表达的范围，又规定了政府行政部门可公开信息的范围和路径，使公众与政府之间形成了信任与谅解的良性关系。在笔者来看，公众诉求表达机制非法治化的情况下，公众与政府之间在诉求表达中政府总是强势的一方，而公众总是弱势的一方。公众以弱势者的姿态面对强势的政府时互相之间的信任关系是绝对难以形成的，因为两者在这样的格局下不可能建立平等的法律关系。