张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构（6）

第二，不利于形成化解社会矛盾的正当机制。社会矛盾是任何社会都必须面对的问题，无论该社会处于什么样的社会阶段，也无论该社会属于什么样的社会形态，更不论该社会采取什么样的政治机制或政权体系。即是说，社会矛盾的产生本身就是社会过程的组成部分。一定意义上讲，社会这个概念本身就包含了矛盾。这其中的根本原因并不复杂，一方面，社会资源的有限性与人们占有欲的无限性会导致社会矛盾；另一方面，人们认知事物的水准以及觉悟程度使社会中的基本单位由不同的个体或群体组成。正是大量不同个体或群体的存在使矛盾的形成有了基础和底土。除这些基本原因外，政府的统治方式以及政府权力行使的格局也有可能导致社会矛盾的出现。由此可见，解决社会矛盾和化解社会纠纷既是社会过程的组成部分，又是一国政权运转的基本内容。然而，究竟如何面对和解决社会矛盾，如何面对和化解社会纠纷，不同的国家、不同的政权体制则采取不同的方法和手段。在大多数专制国家，常常将政府置于较高地位，对于形成社会矛盾的群体或个人采取高压态势，这些个体或群体基本上不能通过正当路径进行诉求表达。因此，这样的社会格局下，社会矛盾似乎并不多，但常常是在相对平和的社会格局下潜伏着某种社会危机。而在民主与法治之国，政府的统治能够直面矛盾，能够正确对待各种各样的社会纠纷的产生，而且其有意识地让社会矛盾通过一定的形式表现出来。有人将这种机制叫做“排气阀”，即一些有识之士认为当公众对政府或社会有不满情绪时，能够让其有所释放，不能将不同意见压制下来。因为一旦社会矛盾由小变大就有可能危及统治秩序。公众诉求表达及其机制化的建构在绝大多数法治国家都是非常重视的。深而论之，公众诉求表达及其法治化是化解社会矛盾的基本手段。近年来，我国已经非常重视社会矛盾的化解，也非常重视建构社会矛盾的化解机制，建立多元调整解决机制就是法律实务部门和法学界关注的热点问题之一。(12)公众诉求是社会矛盾和社会纠纷予以表现的基本路径，若我们没有将这个路径建立在法治的轨道之上，其就必然是一个可有可无的或然存在物，而且有可能掩盖一系列社会矛盾和社会纠纷，最终所导致的结果就是失去了建立社会矛盾排解的机制。

第三，不利于彰显法治政府的精神。法治政府的概念在我国已不仅仅是个理论问题，我国法治实践已将构建法治政府提上议事日程，这可以通过我国近年来制定的诸多行政法规范得到证明。(13)但是，法治政府的精神究竟是什么，我国法律亦未有充分的概念界定。一些学者将法治政府解读为用法律限制政府权力是法治政府之根本，另有一些学者则将法治政府解读为政府的行为必须符合法律规定的规范和程序。还有学者将法治政府解读为政府的构建是通过法律进行的，政府的运行是由法律规定的，政府的责任是由法律调整和究责的等等。(14)上列关于法治政府的解读都有一定的道理。在笔者看来，法治精神并不是一个孤立的事物，即是说，法治精神只有与民主精神、民治精神结合起来的情况下才具有实质意义。正因为如此，西方法治发达国家中的法治都与宪法和宪政紧密地结合在一起，而宪法和宪政的核心问题是一个国家的人民在国家政治生活和法律生活中的地位。质而言之，法治的实质是作为法治主体的社会公众而不是政府机关。在公众被政府权威控制的情况下，法治在这个国家就是没有地位的。由此可见，我国一些学者仅仅从法的层面解读法治，将法与其他社会因素割裂以后解读法治就必然得出关于法治的不合乎逻辑的结论。公众诉求表达使公众与政府的关系有了相对理性的形式，在公众诉求表达不在法律规范之内进行时，政府对公众的绝对控制就不可能得到根本解决。因为，在此种情况下公众是被动者，政府系统是主动者。正是这种颠倒主动与被动的关系原理使公众诉求表达起不到使政府依法行政的作用。总之，公众诉求表达机制的非法治化使表达决定于政府的好恶，而不是决定于法律的规定。事实上，理性化的公众诉求表达机制应当通过法律将政府与公众予以联结，公众的诉求表达成为法治的组成部分之一，同时使法治政府的新内涵也得到彰显。这其中是这样一个逻辑关系，公众诉求表达作为一个社会现象在相对规范的情形下运作，而这个规范化的运作使政府与公众紧密地联系在一起，并且成为政府治理的主体，整个治理过程便体现了法治精神。