张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构（10）

五、公众诉求表达机制的法治进路

公众诉求表达机制的概念是在中共中央的文件中提出来的，其在目前情况下还只是政策范畴的东西。但应当肯定的是，中共中央提出完善公众诉求表达机制的要求是对治理国家大政方针作出的一个具有时代精神的诠释。其尽管以政策的形式表现，但不能因其政策性否认对其进行建构的法治特性。即是说，中共中央提出建构公众诉求表达机制是针对国家政权系统的，是针对承担各种法律职能的政治组织或机构的。进而言之，当中共中央的这一政策出台以后，有关的国家机关就应当将其由政策化的东西转化为法治化的东西。承担立法、执法、司法职能的国家机关都应当结合自己在国家政治职能中扮演的法治角色努力完成公众诉求表达机制的法治化。令人遗憾的是，目前，我国有关国家机关还没有从法治层面上对公众诉求表达机制的建构进行探讨或实施。应当说明的是，此处是针对公众诉求表达机制而言的，如果仅就公众诉求表达行为而论，一些国家机关已经作了不少尝试和努力。显然，公众诉求表达行为的完善与公众诉求表达机制的完善是两个不同的概念。换言之，公众诉求表达机制的完善要比公众诉求表达行为的完善难得多，因为符合机制属性的东西必然包含着对结构的处理，对一定模式和模型的设计，对一整套运作方式的构筑，等等，这可能是公众诉求表达机制在我国没有构设相关进路的主要原因。公众诉求表达机制的建构必须是法律建构，而不是政策的建构或者其他任何形式的建构，这个理念必须明确。因为一旦在建构方略的选择上存在错误，就会带来难以想象的后果。因此将其纳入建设社会公众法治国家的轨道是必由之路。在笔者看来，公众诉求表达机制的法律建构不是一个一蹴而就的短期行为，而是一个与法治国家建设同步的长期行为。基于此，笔者认为公众诉求表达机制的法律建构应当是一个有序的历史过程，在不同的历史阶段应当有不同的建构思路和建构模式，这个漫长的模式上的转换是需要进一步探讨的。目前而言，公众诉求表达机制法律建构的进路应当首先从下列方面展开。

第一，公众诉求表达机制应当有一个统摄性典则。公众诉求表达机制的构建必须依法为之，这是建设法治国家的重要内容之一。从目前我国关于公众诉求表达机制的建构来看，其存在于两个体系之下。一是政策体系。即有关政策文件对公众诉求表达机制的建构作了规定，这个范畴的规定具有导向性，是有关公众诉求表达机制建构的指导原则，由于其中原则性的内容较多，基本上没有建立起公众诉求表达机制的具体制度。二是法律体系。即通过法律规范将公众诉求表达机制规定下来，应当说，我国法律关于公众诉求表达是有规定的，其中包括诉求表达的路径和形式、诉求表达行为等等。但就诉求表达机制而论，法律层面的东西并不比政策层面的东西多。因为，在我国实在法中还没有提到公众诉求表达机制的概念。因此，公众诉求表达机制的法律建构在我国还是一个法律上的盲区。笔者认为，要依法建构公众诉求表达机制，必须制定一个能够将公众诉求表达机制相关重大问题确定下来的典则，通过这个典则统摄公众诉求表达机制的一些主要内容，包括这个机制的性质、机制的构成要件、机制在国家政治体系中的地位，等等。公众诉求表达机制作为一个系统是一国政治制度和宪政制度的组成部分。因此，应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，对有关公众诉求表达机制的建构作原则性规定。当然，这个法律并不是公众诉求表达机制的唯一立法，在这个能够统摄其他法律规范的典则之下，还应当有其他配套规定，如行政法规层面的配套规定、政府规章层面的配套规定、地方立法层面的配套规定，等等。我国目前处在法律下位的行政法文件中有一些涉及了公众诉求表达机制的内容，但由于上位法还没有确定公众诉求表达机制的概念，这些下位法中所体现的只是公众诉求表达中的个别规则，其只能调整公众诉求表达行为，而对于相关的机制它们则无法作出规定。就目前来讲，公众诉求表达机制的立法应当是制定一个能够统摄其他下位规则的典则，先使我国的公众诉求表达机制形成雏形，如果这一步的立法行为没有完成，公众诉求表达机制的法律建构就无法进行下去。《中华人民共和国立法法》规定了上下位法之间的关系，规定了法律规范之间的关系，也规定了我国立法行为进行的逻辑，我们在公众诉求表达机制的法律建构中应当依立法法规定的逻辑进行。(20)进一步讲，我国是单一制国家，重大的政治决策都是自上而下进行的，在公众诉求表达机制的法律建构上也必须遵循这一思路，即通过全国人大的统一立法，进而国务院立法、进而地方立法，从而形成一个理性的公众诉求表达机制法律建构路径。