第一,公众诉求表达机制的基础是宪政制度。公众诉求的表达可以有法外与法内之分。法外的公众诉求表达是指公众诉求表达存在于法治的范围之外,整个表达过程没有得到制定法认可,表达本身是对法律的对抗。法外的公众诉求表达又可以分为两种具体形态:第一种形态是在一国的机制和法律机制中不曾认同公众诉求表达的一般概念,不曾认同公众诉求表达的具体形式,不曾认同公众诉求表达行为的合法性等。例如,在一些实行专制主义的国家,公众诉求表达就没有法律上的依据,因为在这样的国家公众与政府是对立的。第二种形态是一个国家有公众诉求表达的一般规定,甚至有路径和形式的具体规则,但在具体的公众诉求表达行为中,有些是在法律之外进行的,这即便在法治高度发达、公众诉求表达机制相对完善的国家也是经常发生的。显然,我们所探讨的公众诉求表达机制不是就法外的公众诉求表达而言的,而是在公众诉求表达合法化的意义上讨论的。那么,作为合法化的公众诉求表达其存在的基础是宪政制度。之所以我们要作出这样的一个价值判断,是因为宪政制度是一国民众在国家政治生活中具有了话语权的前提下建立起来的。宪政本身不是政治机制对社会公众的严格控制,而是社会公众通过政治机制和宪法典则以及其他一些法律典则对有关存在于国家中的机构实体的控制。政治机制在宪政模式之下只是社会公众手中所掌握的一个工具。(18)当然,宪法在将其定性为政治工具的同时赋予了其法律人格,该法律人格是使其承担法律责任的前提条件。在其法律人格被赋予以后,便与社会公众成了政治过程中的两个主体。两者共存于宪法制度之下,但两者在有关的权利与义务上又是既统一又对立的。统一性使公众诉求表达具有合法的存在基础,而对立性又使政治机制承担着接受公众诉求表达并予以有效处理的义务。两者在宪法制度下的相互能量交换恰恰构成了一国政治机制的良性循环。由此可见,宪法及其由宪法机制表现出来的宪政制度是公众诉求表达机制化的法律基础。这应当是公众诉求表达机制的第一个法律要件,这个法律要件是不可以被忽视的。之所以这样说,因为将这个要件的相关理论再向下推演一步就可以使我们得出宪法和宪政可以作为公众诉求表达机制建构过程一个变量的结论。即是说,一国宪法的状况,一国宪政制度的状况作为一种因变量决定着公众诉求表达机制的状况。
第二,公众诉求表达机制的法关系是公法关系。某种行为如果是法律行为它就必然发生在法律关系之中,进而法律关系也就成了分析这个行为的手段。公众诉求表达法律机制中存在诉求表达行为。因此,公众诉求表达必然发生在一定的法律关系之中。公众诉求表达机制尽管是一个机制化的东西,其也不能离开具体的法律关系而分析,一定意义上讲,法律关系是公众诉求表达机制的构成要件之一。公众诉求表达机制与公众诉求表达行为相比是更加抽象化的东西,这个抽象化使其不但与法律关系有关联而且超越了具体的法律关系、个别的法律关系。正是这种对具体法律关系的超越使我们不但要确定公众诉求表达是一种法律关系的事实,而且还要为其所存在的法律关系进行定性。这个定性与对其法律要件的探讨是分不开的,在一个具体的公众诉求表达行为中,可能有相关民事权益的诉求,正如上面指出的诉求中包括了私权。即是说,不从总体上确定公众诉求表达机制的法关系属性,就有可能将公众诉求表达中发生的具体关系作为其法关系的构成要件,进而使这种关系属性变得不可捉摸。那么,作为抽象化的公众诉求表达机制究竟是什么性质的法关系呢?笔者认为,这种法关系是一种公法关系。公众诉求表达机制如果能够进行有效的法律建构,那么,这个机制将以相对制度化、规模化、规范化的形式出现在一个国家的政治机制中。诉求表达机制是政治机制的组成部分,这种机制也许在运行中装进了不少公与私的权利类型。但机制本身已经不是一个体现某种具体权益关系的机制性质,其已经超越了所承载的权利性质的约束,就好像司法机制在运行中包括了私权的内容,民事诉讼中的权益关系都是私权纠纷关系,但承载民事权益关系的司法机构则永远是公共机构。公众诉求表达机制也是这样,其不论怎样承载权利,不论承载什么样的权益关系,其在制度层面上所体现的法关系始终是公法关系。一方面,公众诉求表达机制与其他的公法制度相并列,具有一般公法制度的特点,这便从机构性质上被框入了公权范畴。另一方面,公众诉求表达机制中的主体是通过类型化表现出来的,而这个类型化要么对应于公权,要么对应于政府系统,正是这两个对应主体之间的关系使公众诉求表达机制成为机制化的东西。而此两主体之间的关系无论如何都不可能是私法关系。此一构成要件的重要性是十分明显的,因为通过这一构成要件能够用相关的法关系理念构设公众诉求的具体制度。
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