张淑芳：论公众诉求表达机制的法律建构（12）

第四，公众诉求表达机制的最高点是司法制度。公众诉求表达机制有诸多横向排列的制度，这些制度构成了公众诉求表达中的制度类型，不同的制度针对不同诉求中的利益类型或诉求类型。这种横向排列的制度将诉求按性质作了区分，其可以被视为公众诉求机制中网状结构中的“目”。笔者认为，公众诉求机制既是一个网状结构，又是一个分层的结构，其中纲与目的关系恰当地表明了公众诉求表达机制的构成。那么，公众诉求表达机制的纲则是表达机制所面对的诉求的量。换言之，不同量的诉求表达存在于不同的机制层级之中。例如，来信来访制度所能够接受的诉求是诉求中利益相对较小的，这种诉求一旦有利益分配，也很容易通过一定的制度来解决。关于公众诉求表达机制究竟用几道纲统摄起来是需要我们进一步研究的问题。但是，一方面，公众诉求表达机制中的制度分层是必需的，因为这个分层使公众诉求表达机制形成一种结构，而结构化和系统化正是作为机制所必要的。另一方面，公众诉求表达机制的最高应当是司法制度，笔者这样说是有理论根据和实践依据的。从理论上讲，公众诉求表达与社会纠纷、社会矛盾、利益分配等内容相关，这些内容都隐藏着非常深的社会问题，此点要求必须把公众诉求表达机制放在社会大系统之中去考察。在一个社会机制中，一般都存在一个称之为最后防线的东西，这个最后防线所面对的是社会矛盾和社会纠纷。法治发达国家把其定性为司法制度，就是通过司法制度将所有的诉求与纠纷引发的最坏后果予以排解。基于此，笔者认为公众诉求表达机制的最高点是司法制度，这也应当被看作公众诉求机制中的龙头制度。如果忽视了这一点，无原则地强调其他机制的重要性就会走向法治国家的反面。

注释:

①党的十八大报告指出，加强和创新社会管理，“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。

②我国宪法第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。对于国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该条文中虽然没有明确公众诉求表达的基本概念，但其内涵可以说就是我国公众诉求表达的根本法上的依据。

③《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”

④依现代法治理念，凡法律不予禁止的，公民均可以为之，而不是公民所能为和不能为之事项均需要通过许可赋权才能为之。公众诉求表达是公民权利范畴的东西，作为一种权利当然是法律无禁止均可为之。洛克就曾认为：“法律的目的不是废除和限制自由，而是保护和扩大自由。”参见［英］洛克：《政府论》下篇，叶启芳等译，商务印书馆1982年版，第35页。

⑤［英］哈耶克：《自由宪章》，杨玉生译，中国社会科学出版社1999年版，第343页。

⑥所谓“福利国家，就是由国家向公民提供各种福利待遇，如养老金、失业救济、免费医疗、伤残抚恤，以及各种补助、津贴等。为了实施这些福利项目，政府必须建立各种相应的机构和设施，制定各种标准和程序规则。”参见［美］朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海等译，商务印书馆2010年版，序言，第7页。

⑦对于这些非正式的规则在行政法中的表现，我国学界有非常广泛研究。参见应松年主编：《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社2005年版，第48页；关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第137页；等等。

⑧2011年全国人大会议宣布我国社会主义法律体系已经建成，那么，是否就可以依此得出结论说，我国已经成为真正意义上的法治国家。在笔者看来，还不能得出如此乐观的结论。因为法治国家与法律体系的建成还不是同一意义的概念，只能说法律体系的建成为我国法治国家的建成提供了条件。

⑨参见萧榕主编：《世界著名法典选编》(行政法卷)，中国民主法制出版社1997年版，第1页。

⑩一定意义上讲，法治内涵中包含了法律所涉及概念的统一性问题。因为法律概念的统一性与否直接决定法律认知上的一致性和确定性。如何解决法律概念及其认知上的一致性是一个立法技术问题，与其通过法律解释使法律概念认知达致统一，还不如在立法中对相关概念作出明确界定，这也是节省法治成本的选择。

(11)2003年3月“孙志刚案”后，5月14日三位法学博士以中国公民的名义向全国人民代表大会常务委员会递交建议书，建议对国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查。同年5月23日贺卫方教授等五位法学界人士以中国公民的名义，向全国人民代表大会常务委员会提交就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序建议书。6月18日，时任国务院总理温家宝主持国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。参见马岭：《孙志刚案的启示：违宪审查还是违法审查？》，《国家行政学院学报》2005年第1期。