陈宝生：行政管理体制改革及有关问题

陈宝生，中共第十七届中央候补委员、第十八届中央委员，现任国家行政学院党委书记、副院长（正部长级）。

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

我今天讲三个问题，给大家勾勒一条十八届三中全会关于行政体制改革的线索，便于大家学习理解，细节性的内容我就不讲了。

第一个问题，讲讲意义，三中全会行政体制改革做了那么多的决定，讲了那么多内容，主要是回答一下我们为什么要走这一步。第二个问题，讲讲特点，这次三中全会的行政体制改革内容的特点是什么？主要是回答一下我们是怎么样走到这一步的。第三个问题，讲讲主要内容，勾勒一个线索，主要是回答一下我们怎样走好下一步。就讲这么三个问题。

一、深化行政体制改革的重要意义

下面讲第一个问题，讲讲意义。这几天整个世界都非常热闹，国内外都在热议我们党的十八届三中全会精神，国内的反响非常好，我就不细说了，国外舆论也是好评如潮，最后概括起来，国外都认为中共十八届三中全会开启了一个新的历史起点，展现了改革开放的宏伟蓝图，展现了中共现代化建设的一种雄心，解决复杂疑难问题的一种政治勇气。这是国外最近舆论评价比较集中的方面。

其实，2013年关于中国，国外议论主题不断变换，但是热度始终不减。我概括了一下，关于中国的议论，国外舆论唱了一个“四季歌”，叫做“一季度唱衰，二季度摇摆，三季度等待，四季度喝彩”。一季度唱衰，2012年下半年之后，我们的经济下行压力很大，一季度往下走，增长率下降，整个世界感到很惊慌，一片唱衰之声，预测中国经济将要硬着陆，要出问题。二季度我们采取一些措施，经济企稳向好，我们没有采取行政化的刺激手段，而是采取了一些行政改革的办法，简政放权的办法，优化环境的办法，我们的经济企稳向好了。这时候国际舆论开始摇摆，有说好的，也说基础还很脆弱，还看不清楚，有说这是短暂的，总的趋势还得往下走，要硬着陆，要崩溃。到了三季度经济进一步向好，那么三季度等待，要等的是什么？等三中全会，看看三中全会对于中国的未来会做出一个什么样的规划，路线图、任务书、时间表等，他们关心的一系列问题能不能得到答案。四季度喝彩，三中全会一开，《公报》一发表，特别是《决定》一发表，传达了三中全会精神，反响非常好。过去我们都是逐步传达，这次全会闭幕两天，《决定》全文就播发了，而且这次有个特殊的做法，习近平同志对《决定》的说明也全文播发了，这是以前没有过的，以前说明只是在新闻公报、新闻通稿里面讲讲，这次一发各方面反映非常强烈，把自己的期待和《决定》相对照，从中发现《决定》对未来中国改革开放和现代化建设的总体设计，发现在改革理念理论和任务目标上的重大突破，发现在政策上的重大进展，看看是不是回答了人们普遍关心的重点问题、热点问题、难点问题。正是在这种情况之下，国际舆论好评如潮。现在国内外总体上认为这次会议具有历史意义，中国的改革开放站在了一个新的历史起点上，进入了新的阶段。

那么就全面深化改革开放来说，我们怎么样认识它的重大意义呢？我今天给大家讲讲我个人的看法，这次全面深化改革，包括行政体制改革，我觉得可以从这样几个方面理解，它的意义是事业导向的、问题导向的、目标导向的、执政导向的。   

首先是事业导向，也就是说它的重大意义来源于我们党所领导的伟大事业，就是为社会主义现代化建设、中国特色社会主义建设、实现两个100年的目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供组织保障、机制保障、制度保障、运行方式保障。所以它的意义是非常深远的，也是非常重大的。

第二是问题导向。意义，只有在措施能够解决问题的时候才有意义。三中全会有一句话，叫做我们的改革是问题倒逼出来。改革，十一届三中全会以来三十多年，我们在政治、经济、文化、生态、党的建设制度方面进行了一系列的改革，力度之大，范围之广，影响之深，前所未有。三中全会报告里面讲成就举世瞩目，这仅仅是一个方面，另外一个方面，我们现代化建设面临的问题，我们党执政面临的问题是相当复杂的，行政体制面临的问题也很多，比如说我们这几年经常讲的不平衡的问题，我们虽然是第二大经济体了，但是总量关系不平衡，不协调的问题。再比如说不公平的问题，这方面现在老百姓反映非常强烈，习近平同志在讲话中把公平问题提到非常高的战略高度，做了精辟的论述，还有体制不适应的问题，我们的体制机制总体上既有适应的方面，又有不适应的方面，还存在着不适应的问题。还有我们和环境的关系方面，存在着不友好的问题。我们在机制方面存在着不健全的问题。我不举例了。

就行政体制来说，一是不到位，职能转变不到位，该管的事没有管好，不该管的事管的很多，该市场管的没有放到位，该社会管的权也没有放下去，中央和地方关系方面也还存在着这样那样的问题，这是职能方面不到位。二是不合理，我们的机构设置还有不合理的问题，虽然我们进行了六次机构改革，在机构改革方面做了很大的文章，但是不合理的部分还照样存在。三是不协调，职责交叉，叠床架屋，板子举起来找不着屁股，多头管理，举个例子，青蛙的故事，一只青蛙在水里面是水利部管，上了岸是农业部管，上了高速公路是交通部管，进了树林是林业总局管，上了餐桌是工商和食品管，这叫做不协调。四是机制不健全，制度不健全。五是不完善，主要是监督不完善，特别是权力运行的监督、市场行为的监督、行政执法方面的监督不到位，引发了很多社会矛盾。这都是我们行政体制方面存在的问题，这些问题不解决，我们就完不成十八大确立的全面建成小康社会这个任务，就会影响我们现代化建设的历史进程，影响全面改革和战略部署，这就是它的意义所在。

第三是目标导向。关于目标，我们这样去理解，十一届三中全会开启了改革的进程，在以后各方面讨论探索中，我们逐步地对改革的目的和改革的目标（这两个概念要区别）有了比较清晰的认识。这次全会，习近平同志讲，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，习近平同志还有一句话，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路。那么从这个角度讲，中国特色社会主义制度的自我完善、自我发展是贯穿于现代化建设的全过程的。这是讲制度改革的目的。

这次全会讲全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是一个新的提法，我们也可以把它看作我们党理论上的一个新突破。什么是国家治理体系呢？国家治理体系实际上就是在党的领导下，在我们执政过程中，我们治国理政，经济、政治、文化、社会、生态方方面面一种制度的总和，这种治理国家的制度体系，就叫做国家治理体系。什么是治理能力呢？执政者综合运用国家治理制度来管理国家和社会事务的能力，这就叫做国家治理能力。大家看是不是把我们党关于提高党的执政能力的理论又进一步升华了，进一步具体化了，进一步落实到国家事务和社会事务的管理上了。

习近平同志在三中全会讲话中讲到社会主义国家的治理这个问题，社会主义从理论到运动到制度，特别是到制度之后，没有解决好。前苏联做过新的探索，但是失败了，有很多问题。我们总的来说，在这个方面积累了丰富的经验，取得了惊人的成效，但是我们也存在着很多不适应的方面，需要我们继续探索解决好这个问题。改革开放以来我们所做的一切，从根本上说就是要实现推动国家治理体系和治理能力的现代化。这是三中全会一个新的论断、新的概括，也是我们理论上的突破。这是讲全面深化改革的总目标。

十八大以来，对行政体制改革也有一个总的概括目标。行政体制改革的目标是什么？就是到2020年要建成中国特色社会主义行政体制。我们以前叫行政管理体制，十七大就是这么讲的，十七届三中全会决定也是这么讲的，十八大把管理两个字去了，叫行政体制，要建立这样一个体制。这个体制要实现根本转变，一是职能方面，要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。二是在机构编制方面，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。三是运行机制要向公开透明、便民高效等方面转变，建设人民满意的政府。人民满意的政府是什么政府？是责任政府、法治政府、廉洁政府、服务政府，它的具体含义就是这个。这是到2020年行政体制改革的目标。

三中全会还提出一条，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这也就是我们对改革开放各种目标一个总的质量要求。这就是我们改革的目标，叫目标导向。现在为了实现这个目标，特别是行政体制改革这个目标，建成中国特色社会主义行政体制，建设人民满意的政府，实现三个根本转变，所以三中全会对行政体制改革再一次做了全面部署，提出了明确要求。所以深化行政体制改革意义重大。

第四叫做执政导向。行政体制改革实际上就是我们不断提高党的执政能力的一个过程，或者说行政体制改革是提高党的执政能力的重要途径，而行政体制的一个重要职能就是优化配置党的执政资源，为更好的执政配备资源，什么资源？结构、人力、制度等等，这是执政的一些要素。提高执政能力，这是我们党在新时期始终探索的重大问题，十六大以来，有一个重要的理论突破，就是提出执政能力建设。我们现在看，行政体制改革实际上就是为执政服务的，这是执政导向。

在行政体制方面存在很多问题，如果不解决，会严重影响我们的执政效率，影响党、政府和人民群众的关系。所以深化行政体制改革意义十分重大，这就是我们为什么要走这一步的原因所在。这是我讲的第一个问题。