陈宝生：行政管理体制改革及有关问题（2）

二、深化行政体制改革的主要特点

第二个问题讲讲特点，就是我们怎样走到这一步。十八届三中全会在十八届二中全会的基础上全面贯彻党的十八大精神，适应全面深化改革开放的需要，对行政体制改革又一次做出了部署。那么，三中全会启动的行政体制改革，和过去历次改革有什么关系？怎么理解？我觉得我们可以从三个方面来看这个问题。

第一，我们已经进行了六次行政体制改革，到三中全会，我们对中国特色社会主义行政体制本质的认识，对行政体制运行规律的认识，对行政体制改革规律性的认识，都达到了前所未有的高度，这是我们三十多年来不断推进行政体制改革实践中创造和积累起来的。我们现在讲的行政体制改革这个概念，实际上是十一届三中全会以后，更进一步说是1980年小平同志关于改革党和国家领导制度那次经典讲话之后提出来的这么一个命题。从那儿之后，我们对行政体制改革，那时候叫行政管理体制改革、机构改革，不同时期叫法的侧重点有所不同，但是内容是一致的，这同十一届三中全会之前的行政体制调整改革不一样，是有区别的。从那以后我们大体上进行了这么多次改革，比如说1984年我们进行了行政体制改革，那时候叫机构改革，这一次改革的成果，关键是什么？就是精简机构，减少编制，减少支出，实行退休制，实际上废除了终身制，这是这次改革主要的成就。副总理职数减下来了，相应的设立了国务委员，这是1984年的机构改革。1988年的机构改革，顺应十三大提出的，国家调控企业，市场引导企业，精简统一效能的原则，行政体制改革叫精简统一效能的原则，在行政体制改革方面有两大条：一条是确立了职能转变是行政体制改革的核心这样一个思想，还有一个是确定实行“三定”，定职能、定机构、定编制，这是一个创造性的措施。1993年的改革，适应社会主义市场经济体制框架进行了改革，主要是综合部门和部门之间的关系，综合部门和专业管理部门之间的关系，减少撤并的专业管理部门，这个时候突出了关系，突出了宏观调控。1998年的改革，在职能转变方面，在机构的合并方面，在减少支出方面，力度非常大，整合了100多项职能。2003年的改革有一个突出的贡献，突出了行政审批制度改革，围绕正确处理政府和市场的关系，推进行政审批制度改革。2008年的改革也是走这个路，改革开始实施大部门制，是大部门的改革。2013年的改革在2008年的基础上又前进一步，转变政府职能，转变职能，精简机构，放权，理顺关系，这些是关键词。

这就是我们改革开放以来行政体制改革走过的历程，从中大家可以听出来，这次三中全会对行政体制改革做出的部署，实际上总结了三十多年来历次行政体制改革有益做法的集成。所以我们讲这次三中全会对行政体制方面的一些部署，实际上是历次改革经验的总结，是一种集成的关系。这是一个方面。还有一个，它保持了连续性，体现了我们渐进改革的特点。同时三中全会又提出了新的要求，布置了新的任务。

第二个特点，这次三中全会改革和以前比还有一个特点，我觉得可能表现在这么几个方面，一个是全面改革。以前每一次机构改革，都是围绕某一方面的改革来推行的，而这一次行政体制改革是为全面深化改革配套的，也就是说以前紧紧围绕经济体制提供服务的话，那么现在它要和经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制，甚至包括党的建设的改革相协调，协同推进。它具有了全面性的特征，体现了系统性、整体性、协同性。这是一点。

第三个特点，由于要给全面改革配套，行政体制改革也站在了新的历史起点上，在改革全局中的地位得到了提升，它既要重点搞好政府的改革，而同时要推进党的建设制度，人大、政协、群众团体、社会体等等方面的改革，要协同推进。它将把经济体制和政治体制，通过行政体制改革衔接起来，通过行政体制改革，把各方面体制统合起来，任务是非常繁重的。这是它的特点。

由于具有这样的特点，所以三中全会对行政体制改革提出的这些任务，行政体制改革怎样推进，确实也提出了一些新的要求，要求更高了。这和以前不一样。这是我今天讲的第二个问题，讲讲它的特点，和以前改革的这种关系。

讲完特点我想给大家讲一个什么问题呢？讲点经验。三中全会在总结历次改革的成效、有益做法的基础上，对改革的经验做了高度理念的概括。《决定》里面对改革的经验总结了四句话，第一句叫做坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向，这是讲基本经验；第二句话讲坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新；第三句话讲坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展，实际上就是要依靠人民推进改革，促进人的全面发展；第四，坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。这是三中全会《决定》概括的改革的四条基本经验。

这三十多年来，在行政体制方面也是积累了一些丰富经验的。从三中全会《决定》对行政体制改革所做的部署中，我们可以提炼出这样几条行政体制改革的基本经验，第一，职能转变是核心。对行政体制来说，我们刚起步的时候是着眼于机构的，着眼于编制的，着眼于职数的。到1988年的时候我们发现，仅仅在机构和编制方面做文章是不够的，真正起核心作用的是转变职能，职能不变什么都不行。这里面的关系可以这样讲，机构是硬件，职能是软件，是管运行的，机构仅仅就是一个框架。所以这三十多年改革我们得到一个基本的经验，转变职能是行政体制改革的核心。这是一条。

第二，机构改革是行政体制改革的关键。三十多年我们总结下来，光抓机构改革，行政体制改革的任务是无法完成的，仅仅转变职能也不行。实际上，有些职能是通过机构改革来完成的。机构的改革是给政府运行提供一个适合任务需要的框架，一个硬件系统，这个是关键。我们过去的特点是机构过多，就好像是盖了一个房子，面积本来不大，里面都是小格子，叠床架屋，功能区分布不均衡，有的还错位了，卧室当作客厅。所以机构改革，历次改革在这个方面下的工夫很多。现在正在进行的大部门制改革，实际上在很大程度上是把机构改革和职能转变结合在一起进行的。机构改革是关键，这是第二条。

第三条，人员编制是焦点。每一次行政体制改革的博弈焦点都会在人往哪里去，多少编制，人员和编制、职数方面。多配点职数，多留点编制，编制总是严重供不应求，大家总是希望多盖几座庙，多养几个和尚，多设几个住持，焦点在这个地方。中央和各部门，和地方博弈都围绕结构数、人员数、编制数、职数来博弈。

第四条，行政效率是目标，每次改革，提高行政运行效率是一个具体目标，始终是按照精简统一效能的原则来设计改革方案，来推进各项改革。

第五条，自身建设是保证，就是政府自身建设。这既包括传统意义上的班子建设、队伍建设、制度建设，更包括行政体制改革意义上的法制政府建设、责任政府建设、廉洁政府建设、服务政府建设，它是综合的。政府自身的建设是行政体制改革的保证。

第六条，解放思想是前提。历次改革都是解放思想，不解放思想，发现不了行政体制存在的弊端，发现不了行政体制改革的突破口，发现不了利益固化的关键点，不解放思想，体制机制性障碍就难以打破，所以解放思想始终是行政体制改革的前提。我想行政体制改革的基本经验大体上就是这么六条。

行政体制改革，反过来倒过去，就是这样一些关键词：职能、机构、编制、职数、效率、制度、机制、服务，就是拿这几个基本要素来设计蓝图，建设行政体制的大厦。所以下面我就按照这个程序来讲下一步我们改革的内容。这是我今天讲的第二个大问题。